论文摘要
民以食为天,土为农之本。耕地不仅是重要的生产资料,而且是人类生存和发展的基础,能否保有足够数量的耕地资源直接关系到一个国家的食物安全和社会稳定。在我国这样一个人口众多、人均耕地水平较低的国家,保护耕地具有特别重要的意义。近年来我国耕地面积却逐年减少。为切实保护有限的耕地资源,我国法律规定将耕地保护作为我国的一项基本国策,中央政府三令五申,要求各地加强土地管理,节约用地,制止乱占耕地,并在修订的《土地管理法》中特别将耕地总量动态平衡制度、基本农田保护制度及土地用途管制制度等上升到法律的高度。尽管说这些制度的实施在一定程度上有助于保护耕地,但这些制度已不能适应我国经济社会的快速发展,需要进行修改和完善。本文着重于研究耕地总量动态平衡。耕地总量动态平衡是耕地保护的基本目标,所以实现耕地总量动态平衡是我国耕地保护的必然要求。耕地总量动态平衡的含义:耕地总量是耕地面积的总数、耕地质量水平和耕地产量水平的总和;而动态平衡则是指耕地总量的总体平衡、区域平衡、时间平衡和质量平衡,耕地总量动态平衡不仅仅是数量和质量的静态的平衡,而且还应达到数量和质量随着社会经济的持续发展而不断增加与提高。我国实行耕地总量动态平衡的省级政府负责制,各省、自治区、直辖市必须保证本行政区内的耕地总量不得减少,省级政府必须采取措施加强土地管理,处理好保护耕地和建设占用土地的关系,确保本行政区域耕地总量不减少。如果耕地总量减少了,国务院则要责令省级人民政府在规定的期限内组织开垦出与所减少的耕地数量与质量相当的耕地,并由国务院土地管理行政部门会同国务院农业行政主管部门进行验收。耕地总量动态平衡制度在我国已经实行多年,我国现行的落实耕地总量动态平衡的相关配套制度有:一是基本农田保护制度。在我国基本农田占我国耕地总量的80%,并且对其实行更加严格的保护制度,那么只要保护好基本农田保护区的耕地,我国的大部分土地就不会减少,耕地总量动态平衡就能得到的基本保障;二是耕地“农转非”审批制度。虽然“审批”这一行政行为带有计划经济色彩(有待修改),但是其行为内容“农转非”却是控制耕地流失的重要关口,如果“农转非”的条件严格,而且行政机关依法审批,建设就占用较少的耕地,耕地减少幅度也会较小,因此,耕地“农转非”审批制度是保障耕地总量动态平衡的重要措施;三是耕地“占补平衡”制度,要求占用耕地的单位或个人按照“占多少,垦多少”的原则,补齐其占用耕地所造成的耕地减少的空缺,保证一定时期内的一定数量的耕地。耕地“占补平衡”制度实质是微观的耕地总量动态平衡,当然也是实现耕地总量动态平衡的必要措施;四是耕地占用的异地补偿制度。目前,我国法律还没有规定这种制度,只规定它的一种方式,即土地异地开垦。随着可持续社会经济的发展,我国必将在用这一制度来增加耕地总量;五是土地复垦制度。土地复垦制度是增加耕地的重要方式,这一制度还有待完善。虽然我国有诸多制度为维持耕地总量动态平衡保驾护航,但是实施效果却不太理想,这是由于控制耕地减少的制度不完善,而增加耕地的体制却缺乏力度,及土地行政管理存在许多问题造成的。为此,笔者对如何落实耕地总量动态平衡提出了几点建议。