论文摘要
随着社会主义市场经济体制改革的不断深入,农村的生产力进一步得到解放,大量农民逐渐脱离了土地的束缚涌向城市,中国人口进入到一个高速流动的时代,但受城乡二元户籍管理制度的影响,人户分离的“空挂户”现象越来越成为社会的突出现象,这不仅给政府部门履行正常的行政管理职能带来了困难,也为充分保障宪法赋予人民的基本权益制造了障碍。作为“空挂户”群体中的重要组成部分,农村“空挂户”是处境较为特殊、情况也最为复杂的一个群体。农村“空挂户”问题已经深刻地影响到了政府管理和社会治理的各个方面,并正在通过诉讼程序深入到司法领域,成为社会新的不稳定因素的重要来源,对中国的社会主义新农村建设和城乡一体化改革进程提出了新的更高的要求。农村“空挂户”作为我国户籍管理制度演变过程中衍生出来的一种地方土政策,是高速、自由流动的城乡居民与传统的户籍管理制度相妥协的结果,在我国现行的法律制度体系中并未得到其应有的法律关注,也没有明确、规范的法律定位,这就使得农村“空挂户”的权利屡屡遭受农村集体经济组织的肆意侵害。农村“空挂户”不仅无法像其他村民那样享受农村集体经济组织的土地承包经营权,参与分配农村集体经济组织利益分红等事关生存发展权的经济权益；而且在政治权利方面也往往被剥夺参加村民会议、村民代表会议的资格,失去了表达自身利益诉求的机会；甚至在社会保障方面,许多家庭困难的农村“空挂户”也因为法律地位的模糊与尴尬而失去了申请“低保”的机会,不能顺利获得有关职能部门的帮扶和救济,导致生产、生活陷入窘困。这种架空农村“空挂户”权利的行为,不仅损害了农村“空挂户”自身的生存发展,也危害了正常的社会管理秩序,增加了人口和治安管理的难度,层出不穷的农村“空挂户”纠纷案件已经雄辩地证明：农村“空挂户”正逐渐成为社会不稳定因素的重要来源；大量关于农村“空挂户”权益保障的司法疑难案件也已清楚地表明给予农村“空挂户”明确、规范的法律定位,已然成为中国特色社会主义法治建设的重要任务。在城乡一体化的背景下,立足宪法的本意,从我国的司法实际出发,准确认识、把握农民内部阶层分化的现实,通过相应的户籍制度改革,正确区分村民资格和村民集体经济组织成员资格之差别,合理确定农村“空挂户”的法律地位,明确农村“空挂户”应该享有的各项权利与利益的范围,不断完善农村村民自治制度,重建农民协会,建立畅通的利益表达机制来协调好农村各个阶层的利益关系,既要充分保护农村优势阶层的正当利益不受侵犯,增强农村社会全体成员致富的信心；又要本着社会公平的原则考虑,切实考虑到农村“空挂户”等弱势群体阶层的利益需求,依法打击各类优势阶层的寻租活动,有效保障好宪法赋予农村“空挂户”等弱势群体的基本生存权利,逐步缓解农民收入拉大的趋势,调动弱势阶层的主动性、积极性,让农村各阶层之间保持一种互惠互利的关系,实现村民自治权利和国家管理制度之间的协调、有序发展,防止多数人暴政,促进农村社会的和谐稳定,这既是社会主义新农村建设的基本任务,也是城乡一体化改革的重要目标。作为农村地区最基本、最重要的生产资料,土地是农业发展的根本、也是农村稳定的关键,土地不仅解决农民的生存问题,而且解决农民的安居问题,甚至还能解决农民的发展问题。农村土地制度的设计不仅直接关系着农村集体组织成员的权利和利益享有方式,还间接涉及到城乡户籍管理制度和农村“空挂户”的权益保障等问题的解决。特别是在我国农村大量劳动力被束缚在土地上,农村地区的发展严重受制于现行农村产权制度,尤其是土地管理制度的情况下,科学、合理地设计农村土地制度,实现农村土地的规范、有序流转,显得迫切而必要。由于我国现行法律法规笼统地将农村土地权益归诸于农村“集体”,且对农村“集体”未作明确规定,这就使得农民的土地权利处于“界定不明晰、保护不到位”的状态。作为农村集体经济组织成员的农民个人仅仅享有土地承包经营权和宅基地使用权等有限的土地使用权,且基本无法进行顺畅的流转,严重地制约着农民土地权益的实现,阻碍着农村土地资源的集约化开发利用,这既不利于农民经营致富和农村经济发展,也不利于农村剩余劳动力的正常转移,更不利于城乡资源的良性互补,严重阻碍着农业现代化和城乡一体化的进程。在社会主义市场经济条件下,农村土地作为农民生存权的基本保障和发展权的重要依托,农村土地集体所有权绝对不能再仅仅局限于政治意义和意识形态的层面上,农村土地集体所有权应该更多地包含经济意义和社会意义。社会主义新农村建设中不断涌现出来的新的利益需求和层出不穷的农村“空挂户”纠纷案件迫切要求我国立法赋予农村集体土地所有权以独立的民事权利的法律地位,清晰界定农村集体所有的土地的物权形式,让农民通过正当的法律行为来获得农村集体经济组织成员身份,避免行政管理产生的公法资格和农村集体成员私法身份的混同,从而使得农民能够顺利地通过农村集体经济组织成员的资格来主张自己所享有的各项权利和利益,保护和实现农民对农村土地的应有权益。由于我国的住房、消费、教育、社会保障等利益与户籍管理制度直接挂钩,不同的户籍类型将享有不同权利待遇,因此,限制迁徙自由的户籍管理制度不仅会人为地制造“城乡分离”和“地区分离”,更直接导致了城乡居民权利义务的不平等,不但使得大量进城农民工在城市购房安家,却难以获得城市户口,成为“身在城市户在村”的农村“空挂户”；而且导致大量服务“三农”的大学生村官,吃住在农村,却无法获得农村集体经济组织成员所享有的选举权和决策权,真正融入农村集体经济组织,从而成为“身在农村户在城”的新型农村“空挂户”。这既增加了城乡户籍管理的难度,也引发了一系列的经济社会问题,使得农村“空挂户”难以真正融入当地生活,失去了对生存社区的归属感。因此,着力淡化户籍管理制度对经济活动的制约作用,变静态的户口管理为动态户籍跟踪,实行用工制度与户籍制度的弹性挂钩,加速实行证件化的户籍管理,用经济手段而不是行政控制手段来调节人口的迁徙是户籍管理制度改革的方向所在。在动态化的户籍管理制度改革中,一方面要尊重农村地区的村民基于社区默认和出生事实而天然享有农村集体经济组织成员资格的农村习俗,把村民通过户籍管理制度获得的公法资格和通过农村习俗获得的农村集体经济组织成员的私法身份两分,在充分保障原始村民依据传统所享有的既得利益的同时,为农村“空挂户”分享农村土地承包经营权创造条件；另一方面也要把户籍管理制度改革作为统筹城乡改革的重要内容,优先实现农村“空挂户”的户籍转换,切实解决好农村“空挂户”的权益保障问题,这不仅可以为城乡一体化的户籍管理制度改革积累宝贵的经验,而且有利于推进城乡居民共享社会主义现代化建设成果。农民话语权作为一种公民权利,早已得到社会的广泛承认,是农民各阶层充分反映自身的利益要求、表达自身权利愿望,实现农村地区各阶层利益整合不可缺少的重要保障。村民自治制度作为村民自发性的民主要求与国家有意识的政治推动和介入相结合的产物,在农民的利益表达机制中占有重要地位,发挥着表达诉愿、协调利益的重要作用,是农民行使话语权的重要途径。村民自治的制度机理不但有力地推动了乡村治理结构“自我管理、自我教育、自我服务”功能的运行,而且对于推进农村“空挂户”的利益表达和权益保障也具有非常重要的现实意义。在现有的村民自治制度的基础上,重建农民协会,进一步健全村民自治的各项具体制度,创新村民自治形式,充分吸纳农民广泛地参与政治活动,不断拓展农民的政治参与空间,扩大农民政治的参与渠道,激发农民的政治参与热情,以满足农村地区不断出现的社会新阶层要求参与政治的需求和愿望,实现村民自治与国家管理的完美结合,是解决农村“空挂户”问题的重要举措。当然,为了避免农村优势阶层利用村民自治机构通过权力寻租来对农村“空挂户”等弱势群体实施“多数人暴政”,我们还必须努力完善信访、申诉、控告等相应的村民权利救济机制,建立健全相关的诉讼机制,在农民的公民权利和正当利益受到非法侵害的时候,使农民能够得到司法的最后救济,充分地表达自身的权利诉求,实现社会的正义。总之,农村“空挂户”问题的解决是一个漫长、艰辛的过程,不仅需要相关政策层面的配套措施予以支持,还需要农村经济社会的全面发展来提供必要的物质保障。如果农村“空挂户”问题控制不好,任其发展、失控,不但会影响到人口和治安管理,破坏社会主义和谐社会；还会阻碍新农村建设事业的顺利进行,延缓城乡一体化改革进程。因此,我们必须高度重视,全面统筹协调,通过综合性的制度改革来推进农村“空挂户”问题的根本解决。
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