论文摘要
目前,法治国家的呼声如日中天。诚然,要建立法治国家的关键在于建立一个法治政府。建立法治政府的必要条件是依法行政。而在行政实务过程中,行政机关及其公职人员行政时并不仅仅是依据法律,很大程度上依据的是行政机关自己制定的决定、命令、措施等文件,即可以概括为内部行政规范性文件,简称为内部行政规范。通过检索,可知,内部行政规范以一种庞大数量的姿态存在于行政之中,其不仅仅充当规范行政自由裁量权守护者的角色,还是行政机关作出具体行政行为的依据。不管其处于哪一种角色,内部行政规范都发挥着不可替代的重要作用。而这种作用影响的不仅仅是行政系统内部,同时还影响着行政相对人——即它们已经挣托了内部效力的束缚,转向了效力的外部化。但是,这种外部效力却并没有得到应有的重视。首先,在实践中,基于内部行政规范的特殊性,虽然他们不仅有制定主体上、程序上等自身的缺陷,还在外部监督和规制机制上也有所欠缺,但是却并没有得到应有的规制。反而,因其之“内部“性质,外部规制的呼声被戴上了“干扰行政”的帽子。其次,在立法实务中,也忽略了对内部行政规范进行规制。虽然也有相关的法律法规：如《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》,《规章制定程序条例》,《国家行政机关公文处理办法》等等。地方上也有相应的法规规范,如《湖南省人民政府制定地方性法规草案和规章办法》等。但是,其中都只有对规范性文件的规定,没有专门针对内部行政规范的专门规定,这对于数量庞大的内部行政规范而言实在是有点遗憾。所以,内部行政规范法治化的必要性就突显出来了。本文正是基于这样的背景作论。除引言和后记外,文章一共分为三个部分。引言部分介绍了内部行政规范法治化的背景,并从宏观上把握了内部行政规范法治化的需要。第一部分,为“内部行政规范法治化概述”。本部分首先界定了内部行政规范的概念和特点,并通过分类进一步得出了内部规范的内涵。从而从外延、内涵和效力三个方面对内部行政规范做界定。同时通过相似范畴的甑别：区别了纵向的行政立法、行政命令,横向的抽象行政行为和内部行政行为。最后指出了内部规范法治化的意义和标准。第二部分,为“内部行政规范法治化之必要性”。本部分首先通过介绍内部行政规范法治化的理论来源和价值取向提出了内部行政规范法治化之理论价值。其次通过论述内部行政规范法治化对行政机关和相对人的意义来论证其现实需要。最后,指出了内部行政规范法治化现有制度缺陷,包括内部行政规范制定的缺陷、运行的不规范和外部规制的缺失,提出了法治化之必要性观点。第三部分,为“我国内部行政规范法治化建议”。本部分针对内部规范具有有缺陷及成因,提出了如何规范内部行政规范并最终使其达到法治化层面的建议。包括完善法治化指导思想,弥补内部行政规范制定缺陷,规范运行和完善内部行政规范的外部规制机制。是本文的主体部分。结语部分提出了本文的不足之处和还有待考察的地方,并展望了内部行政规范法治化的未来。本文的创新之处在于：首先,明确提出来并界定了内部行政规范的内涵。国内研究行政规范较多,但并未直接针对内部规范,本文提炼出内部行政规范的概念并加以论述,更具有针对性；其次,传统行政法学界认为内部行政规范因其形式特征、性质只虑及到其内部效力而忽略了其外部效力,本文落脚于现实中内部规范外部化的情形,着力阐述其外部效力；最后,基于内部规范的外部效力,本文提出了具体的规范建议,包括司法审查、责任追究机制的完善等等。本文的意义在于通过内部行政规范法治化的研究,能清晰的界定内部行政规范的概念和性质,并最终能达到内部行政规范法治化的效果,最终实现法治国家。但是,因本人才疏学浅,无法深究本论题的理论基础；因本人实践经验不足,对所提建议是否具有较强操作性也尚未得到验证。而这两点,也正是需继续探讨的问题。