论文摘要
新世纪的第二个十年已进入中段，城市以其更有针对性、更加多样化的对外交流方式成为中国外交的组成部分。随着城市与国际社会接触的深度和广度不断扩大，城市国际化的程度也得到有力推动。笔者既关注城市参与国际交往的理论研究，也关心城市国际化的实践经验，因此，本研究糅合定性分析、历史分析、归纳分析和个案研究的方法，在定义“城市公共外交”的理论基础上，回答城市国际化的实践中城市公共外交发挥的作用。首先，关于地区和城市开展的外交行为，定义繁多。有国外学者定义为非国家行为体外交，国内也曾沿用；有的使用美国学者在联邦制背景下定义的“次国家政府”外交、“多层外交”、“城市外交”；有的将城市行为体作为国际行为体进行研究；等等。在以上研究中，对于城市参与国际事务的行为表述都不统一，甚至在同一篇文章中出现多种不同表述。笔者认同“除了传统的政府对政府的外交，其他的外交行为体和外交对象之间的组合关系，都属于公共外交”，但公共外交的“软实力”并非城市公共外交的主要内容。如果说公共外交是通过对他国公众产生积极“影响”，从非物质层面营造有利于国家发展的国际环境；那么，城市公共外交是从物质和非物质两个方面促进地方发展。文中分析了几个概念间的差异，并从政治和经济两个主要方面详细剖析的城市公共外交的内涵。其次，城市公共外交与城市国际化一样，都在动态发展之中。在城市国际化的不同阶段，需要的城市公共外交政策、机制和体制并不相同，城市公共外交所发挥的作用也不完全一样。在城市国际化的初期，城市公共外交全方位参与城市国际化的每个步骤，从出台政策性的战略指导，到搭建融资平台给予经济支持，再到构思各种交流合作方式，扩大与国际社会的沟通往来。这个过程是我国从上世纪80年代至今城市公共外交的主要阶段，在这个过程中，城市经历了社会、经济、政治等方面迅速而深刻的变化，是城市公共外交帮助城市成就并适应了这些变化；同时，城市内部事务与外部事务的分界线逐步被打破，传统的外交理论已不能充分解释城市在这些变化中的作用、问题和未来的方向。本研究选取的案例城市重庆，是处于西部欠发达地区的内陆城市，但论及面积、人口和行政级别，又不仅是一个城市，兼具城市与地区的双重特征。尽管地理区位上逊色于沿海城市，但借助笔者身居其中的信息优势，更能够发掘城市国际化起步阶段，城市公共外交所显示的雏形以及逐步完备的过程。本文略微回顾了重庆被世界所知的历史沿革，着墨于巴国文化、钓鱼城战役、半殖民地时期的内陆口岸、外事机构和租界、民国时期的涉外团体、陪都外交等，试图勾勒不同历史时期城市在世界中的角色，对比新中国成立后城市的变迁，特别是直辖以来区域性中心城市的发展、国际都市目标的推进，展现地方政府通过城市公共外交所发挥的作用。凭借直辖和西部大开发等政策优势，重庆利用内陆保税港和国家级开发新区等开放平台吸引跨国企业，创新内陆加工贸易模式；借助国家部委力量参与国际谈判，构建国际贸易大通道，对外开放速度和质量跻身全国前列。第三，地方政府是城市公共外交的“总导演”。地方政府主导着城市公共外交的战略方向、经济来源和活动方式，进而决定着城市国际化的速度和目标。地方政府的主导地位不仅体现在政策设计和行政管理方面，还通过国有资产管理、民间社团管理等各种权限，发展有实力“走出去”的企业和民间组织。以本文选取的旅游系统为例，管理部门不仅拟定政策，还亲自参与到国际旅游市场开发和旅游产品的生产之中，形成了景区、酒店、游轮、旅行社、地产和行业管理“六位一体”的旅游产业新格局。地方政府的导演模式，即城市公共外交的政策设计有三个明显特征：一是全方位的氛围营造；二是设定具体明确的量化目标及实现时间；三是为实现既定目标的集体行动。反映到城市国际化的进程中，则进一步印证了地方政府的主导地位，以致于非政府组织在城市公共外交中难以生长。然而，随着城市国际化的不断发展，以及新媒体技术和社交方式革命的出现，地方政府主导城市公共外交的局面将要发生改变。特别是在变化莫测的国际政治经济环境中，城市国际化程度越深，集聚效应越强，城市越无法独立掌控自身命运和发展方向。这时，城市公共外交需要依靠城市全体，而不单纯是地方政府，去选择和确定国际化的方向，解决出现的问题，避免盛极而衰。双轨制的城市公共外交时代会随之到来。总之，城市公共外交是城市代表内部利益集团在国际社会寻求自身定位和利益最大化的手段。城市公共外交在城市国际化进程中具有引导和控制作用；城市公共外交保证了城市国际化进程中的政府主导地位，提供了大众参与的可能；城市公共外交的方式和方法为城市国际化树立了有公信度的形象。