地方政府自主发行公债的探索 ——基于四省市自行发行的视角

论文摘要

地方公债由来已久,在西方至少已存在了两百年左右。地方公债,即地方政府凭借自身的信用发行的债券。地方公债的发行,对于地方政府来说具有非常重要的意义。但是在我国《预算法》（1994年）明文规定地方政府不能发行地方债券。由于我国现行的公共财政支出体制和税收体制的不平衡,地方政府入不敷出。过去十多年间我国地方政府也曾通过变相举债的形式筹集资金满足地方政府的财政支出,其中主要包括：国债转贷（1998）、城投债（2002）、代理发行（2009）。除了一些规范性文件和部门规章,我国缺乏相关法律法规对地方政府变相举债形成的曲线债、隐性债、准国债进行有效的约束。其次,历史以来地方政府举借的各种债务规模空前,难以控制,存在巨大的财政风险。一方面地方公债有其存在的理论基础和合理必要性,另一方面地方公债的发行有利于疏导隐性债务的风险,探索我国地方政府自主发行公债就显得意义重大。本文包括五个部分,讨论我国地方政府自主发行地方公债的相关问题。第一章绪论,介绍论文的研究背景和研究意义,以及研究范围、创新和存在的不足。其实,我国曾经出现过地方公债。比较有代表意义的是,1986年福建省厦门市经国务院批准发行的“高集海峡大桥债券”。这是地方政府第一次为了基础设施建设发行地方公债。随即我国其他各地涌现出大量修桥修路债券,因疏于监管,危机频发。中央政府出于对当前地方债务危机的担忧,对地方政府未来过度举债的恐惧,选择叫停地方公债发行。1993年国务院明令禁止地方政府发行地方公债或变相发行任何地方公债。但是中央政府和地方政府一直都在探索,探索如何绕开《预算法》的规定举借债务。第二章我国地方公债发行的理论基础以及存在的合理必要性。本文总结了五大理论,比如政府职能划分理论,指出我国地方政府作为政府层级中的一级,有其重要性和合理性。既然存在地方政府,那么自然有其固定的财政支出。首先,各地方政府要发展各自的经济,导致地方政府安排一部分经济建设性支出。其次,地方政府作为国家的管理者,本身是一个庞大的系统,必定消耗大量办公经费、人员经费等维持系统的正常运行,这部分日常性支出便构成了行政管理性支出。最后,地方政府拥有行政权力的同时也必须履行提供公共物品的义务,如义务教育、农村医疗、社会保障、地方基础设施、自然资源和环境保护等。拥有一定事权的同时也应当拥有一定的财权,举债权便是其中之一。第三章,美国市政债的发行对我国的启示,包含美国市政债的起源与发展和市政债制度研究两大方面。与我国地方公债相比,美国的市政债（即地方公债）要幸运得多,从出生以来虽历经磨难,但终不至于“夭折”。1812年,纽约市政府首次发行了城市基础设施债券。1817年伊利运河债券的发行,让运河修建五年即告完工。其他州和地方政府纷纷效仿,市政债的爆炸性增长,与相关法律法规的缺位,让美国的市政债九死一生。1837—1843年,1873—-1879年和1893—-1899年发生了三次市政债泛滥成灾的局面。1975年纽约市首只债券违约。塞翁失马的寓意与辩证法的逻辑有契合之处。信息披露制度、市政债的界定、《证券法》15B条款等法律法规相继出台。美国的市政债发展至今,已经非常成熟,对我国地方公债的发行具有一定的借鉴意义。第四章我国“地方公债”发行的三个阶段,深入分析国债转贷（1988年）、代理发行（2009年）、自行发行（2011年）三个阶段的发行背景、政策依据、运行过程、理论与现实意义以及存在的问题,最后总结三个阶段对我国地方政府自主发行地方公债的启示。这个阶段,即“地方公债”借腹重生的过程。我国地方公债被禁止以后,中央政府在1998年开始实行国债转贷政策,一直实行了八年。国债转贷资金,通过中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、地方政府与项目企业之间签订的标准的贷款协议,层层转移,最终用于具体的项目上。2009年,中央政府制定了代理发行的办法,由财政部代理地方政府发行地方公债。此次发行的债券以地方政府为发行主体,由财政部代理发行并代办还本付息。中央政府首次允许地方政府出现财政赤字。2011年11月20日,财政部发布了《2011年地方政府自行发债试点办法》（下称《办法》）。《办法》规定了上海市、浙江省、广东省、深圳市为此次地方政府自行发行公债的试点。自行发行,即由四省市自主确定承销团成员,自行组织发行,由财政部代办还本付息。四省市自行发行的成功,对我国地方公债的重生具有非常重大的意义。如果把“地方公债”看成是一种过渡性债券,那么真正意义上的地方公债应当是怎样?有学者认为,真正的地方公债应当是由地方政府自主发行的公债,即由地方政府自定规模、自主招标、自主发行、自担还本付息,并接受中央政府的监管的债券。第五章拟制定我国地方政府自主发行地方公债的配套政策。基于四省市自行发行的视角,笔者提出了对地方政府自主发行公债的探索,认为我国地方公债的发行具有完备的理论基础,地方公债的存在有其合理必要性。我国地方政府自主发行地方公债应遵循这样一种思路：首先,要保障我国地方政府具有一定的举债偿债能力；其次,应当从法律层面保障我国地方政府发行公债的主体地位；再次,地方公债的发行必须在一定的框架下执行；最后,地方公债发行之后要有相应的制度支持。基于这样的思路,在借鉴美国成熟的市政债制度的基础上,结合我国“地方公债”的发行历史和经验,笔者提出了五个配套政策。本文的创新在于以下几个方面：第一,基于四省市自行发行的全新视角。四省市自行发行过去不到半年,它的出现延续了我国已有的“地方公债”史,拓展了原有“地方公债”的涵义。试点发行,一方面预示了中央政府的政策导向,即将缓慢推行地方公债；另一方面可以看到市场各方对试点发行债券的反应,观察试点发行中的不足,为自主发行作准备。第二,本文较全面的罗列了我国地方政府自主发行地方公债的理论基础。一共包括五大理论：西方公债理论、政府职能划分理论、公共物品理论、财政分权理论、时期受益与代际公平原则。其中政府职能划分理论中包含公共支出模式与经济效率的思想,指出地方政府作为职能政府的一级有其合理必要性。理所当然,地方政府应该享有包含经济收入权、举债权在内的一组事权。那么地方政府自主发行地方公债也是顺理成章的事情。公共物品理论中又深入分析了公共物品层次性理论,通过全国性公共物品和地方性公共物品的划分,为地方政府的财政支出找到理论依据。理论为恢复地方政府的举债权,修改《预算法》提供了理论依据。财政分权分理论中又包含了俱乐部理论和蒂布特“用脚投票”的思想。第三,梳理了我国“地方公债”发行的三个阶段,即国债转贷、代理发行、自行发行。《预算法》的规定,将我国地方公债史断开成前后两段,以《预算法》为起点的“地方公债”史为后半段。通过对三个阶段的具体分析,可以看到地方政府的自主性逐步扩大,有一定的连续性。从“地方公债”借腹重生的整个过程来看,中央政府禁止发行地方公债是非意愿性的。第四,从我国的财税体制入手,找到地方公债无法发行的体制性原因,拟制定一系列有建设性的配套政策。从我国现行公共财政支出体制和税收收入制度来看,地方政府面临事权过大、财权过小的尖锐矛盾,导致隐性债务爆增。所以,笔者提出了以下五个配套政策：（1）清理地方隐性债务,管理好地方投融资平台（2）完善分税制,健全转移支付制度（3）修改《预算法》、《国债法》,试确立《地方公债法》（4）建立规范的发行制度,给地方公债一个健康环境（5）提高财政透明程度,进一步构建信息披露制度。由于本人的研究能力有限,本文也存一些不足。我国地方政府自主发行地方公债的配套制度,比如,完善的债券二级市场、公平公正公开的地方政府信用评级制度、偿债机制、债券保险机制等尚未讨论。希望读者做出进一步的研究,扩充和完善我国地方政府发行地方公债的相关理论。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 1. 绪论
• 1.1 研究背景和研究意义
• 1.1.1 研究背景
• 1.1.2 研究意义
• 1.2 本文的研究范围、创新和存在的不足
• 2. 我国地方公债发行的理论基础和存在的合理必要性
• 2.1 我国地方公债发行的理论基础
• 2.1.1 西方公债理论
• 2.1.2 政府职能划分理论
• 2.1.3 公共物品理论
• 2.1.4 财政分权理论
• 2.1.5 时期受益与代际公平原则
• 2.2 我国地方公债存在的合理必要性
• 2.2.1 地方公债资金相比国债和税收,具有显著的差别优势
• 2.2.2 地方财政入不敷出,迫切需要疏通地方公债融资渠道
• 2.2.3 发行地方公债,弱化地方政府对土地出让金的高度依赖
• 3. 美国市政债的发行对我国的启示
• 3.1 美国市政债的起源与发展（1812年至今）
• 3.1.1 美国市政债的起源与发展
• 3.1.2 美国地方公债——市政债的概念
• 3.1.3 美国的财政体制与地方政府债券
• 3.2 美国地方公债的制度研究
• 3.2.1 健全的监管制度,科学严格的管理
• 3.2.2 规范的发行制度
• 3.2.3 公开公平的信用评级制度
• 3.2.4 市政债券保险制度
• 3.2.5 完善的财税体制
• 3.2.6 预警机制、破产机制
• 4. 我国“地方公债”发行的三个阶段
• 4.1 财政部发债,转贷地方政府的阶段（1998年）
• 4.1.1 国债转贷政策的产生背景
• 4.1.2 国债转贷资金的发行依据
• 4.1.3 国债转贷政策的理论意义和现实意义
• 4.1.4 从政府信用范畴分析国债转贷政策的问题
• 4.2 财政部代理地方政府发行公债的阶段（2009年）
• 4.2.1 代理发行产生的背景
• 4.2.2 代理发行的政策依据
• 4.2.3 有关代理发行的相关情况
• 4.2.4 代理发行模式可能存在法治风险
• 4.3 沪浙粤深四省市自行发行公债的阶段（2011年11月）
• 4.3.1 试点发行的相关政策
• 4.3.2 四省市试点发行的具体过程
• 4.3.3 剖析四省市自行发债利率奇低之怪现象
• 4.4 总结我国“地方债”发行的三个阶段对自主发行公债的启示
• 4.4.1 解决国债转贷存在的问题,创新代理发行方式
• 4.4.2 给地方政府更多自主性,从代理发行过渡到自行发行
• 4.4.3 为自主发行做准备,小范围试点自行发行
• 5. 拟制定我国地方政府自主发行公债的配套政策
• 5.1 清理地方隐性债务,管理好地方投融资平台
• 5.1.1 隐性债务从何而来?
• 5.1.2 隐性债务有何风险?
• 5.1.3 如何清理这些隐性债务?
• 5.1.4 如何管理好地方投融资平台?
• 5.2 完善分税制,健全转移支付制度
• 5.2.1 完善分税制
• 5.2.2 健全转移支付制度
• 5.3 修改《预算法》、《国债法》,试确立《地方公债法》
• 5.4 建立规范的发行制度,给地方公债一个健康环境
• 5.4.1 严格的发行程序,地方申报中央审批
• 5.4.2 通过立法,明确资金用途
• 5.4.3 中央集中审批,量化控制地方债规模
• 5.4.4 预算硬约束
• 5.5 提高财政透明程度,进一步构建信息披露制度
• 参考文献
• 后记
• 致谢
• 在读期间科研成果目录