民主财政的重要支柱：预算公开的目标和路径

论文摘要

政府作为全体国民的受托人,根据国民委托提供公共产品和公共服务,政府承担着公共受托责任。预算作为政府的基本财政收支计划,反映了政府是如何利用“众人之财”来办“众人之事”。因此,国民作为“众人之财”的所有者有权要求政府公开预算来满足其对公共资金使用状况的了解需求,政府作为使用公共资金的受托者也有责任公开预算,接受公众监督。汉密尔顿说过：“事实上,掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器,任何宪法利用这种武器,就能把人民的直接代表武装起来,纠正一切偏差,实行一切正当有益的措施”①。预算作为政府的基本财政计划在一定程度上也是一份政策声明,国民缴纳的税款流入国家的“钱袋子”,国库资金的流向体现了政府的政策选择和财政行为。预算和每个国民息息相关,每个地方、每个群体、每个国民都在关注预算会给自己的生活带来怎样的改变。从历史的视角来看,预算公开和民主财政的确立相伴相随。财政制度由专制财政、人治财政走向民主财政、法治财政,从原始财政、王权财政到公共财政,在这个过程中,纳税人逐渐获得相应的政治权力参与到国家财政活动中,参与到预算的讨论和制定中,以纳税人的利益为出发点来影响财政决策,政府成为一个更加完整意义上的社会公众的受托者,民主财政的框架也逐渐建立②。从理论的角度来看,预算公开是民主财政的重要支柱。布坎南在《民主财政论》中说道：“在一个民主化的社会中,……,也必须假定个人参与了公共决策的形成”③,“参与”是民主财政的基本前提。民主财政要求公民借助科学合理规范的民主机制参与公共资金的配置,充分地表达个人的偏好和需求,由此确定公共资金的使用方向和规模。从这个角度来看,政府要谨记自己就是执行公共决策的代理机构,其职责只是执行公共决策,而不能取代公众进行公共决策,政府应该每年向公众公布预算报告,让公众获得充分的财政预算信息,并对公众的决定给予充分的尊重和重视。从现实的角度来看,预算公开是民主财政的实现手段。胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度,……保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”①。这个目标的实现需要通过健全民主制度来实现,而保障人民的权利是健全民主制度的前提。而要保障公民的各项权利,就要让公民知道其委托政府管理的公共资金的运行状况,知道这些钱有多少,从哪里来,花到哪里去,资金安排、使用和运行的结果是否符合公民的愿望和要求。公开透明的政府财政则一定要以预算公开为基础。长期以来,由于我国传统政治文化的影响,公众的民主意识欠缺,政府官员的官本位思想严重,政府活动不甚公开透明,预算的权力掌握在少数官员手中,政府的预算信息不为普通百姓知晓,预算信息的真实性欠缺,预算缺乏权威性,这样的现状就导致了政府对公共资金分配的低效率和腐败的滋生等顽疾。总的来说,民主财政的实现是要以预算公开为基础的,只有政府的预算公开了,公众广泛参与进来,才能真正做到社会公众监督、约束政府,进而实现人民当家做主,实现民主财政。本文除引言外分三部分来探讨政府预算公开：引言部分主要阐述选题的背景和意义、国内外学者对于预算公开的研究成果、本文所采用的研究方法、遵循的研究思路、本文的创新和不足之处等内容。第一部分讨论预算公开与民主财政的内在逻辑关系。该部分首先分析预算公开与民主财政建设的内在联系。从历史角度来看,民主财政与预算公开相伴相随；从理论角度来看,预算公开是民主财政的重要支柱；从现实角度来看,预算公开是民主财政实现的重要手段。本文在此认识基础上进一步阐明在民主财政的前提下,完美意义上的预算公开应该具有的表现形式。笔者认为完美意义上的预算公开应该可以完全保障公民的知情权、参与权、决策权和监督权,保障预算资金分配符合公民的偏好和需求,并提高政府的行政效率和预算资金的使用效率。但是由于存在信息的提供成本、一定时期的技术条件不足和传统的政治思想等制约条件,预算公开又不可能一下子毫无保留地公开,预算公开应该是在合理的范围内进行公开。第二部分分析我国预算公开的制约条件及原因。在理论分析的基础上,从我国预算的法律地位、人大监督、公民参与机制以及预算信息完整的角度考察我国预算公开的现状,通过对现状的分析,探寻我国预算公开的制约条件和原因。我国当前预算公开的制约因素主要有：预算法制不健全,立法层次较低；缺乏完整统一的政府预算,当前的财政收入由预算内收入和预算外收入两部分组成,预算外的资金难以监管,漏洞较多；人大预算监督不到位,预算报告“看不清”、“看不懂”,缺乏实质的预算修正权力；缺乏完善的参与机制,公民的参与意识薄弱,参与能力有限,参与机制缺乏制度化的约束。第三部分讨论我国实现预算公开的现实目标和路径。在设定现实的目标后联系第二部分的现状分析,给出政策建议,解决预算公开的困境。本文认为,实现我国预算公开的方法在于：完善预算法律制度,提高预算信息公开法律层次；实现完整全面的预算管理；进一步完善我国的人大预算监督制度；提高公民参与意识和能力,完善预算参与机制。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 1. 引言
• 1.1 选题背景与意义
• 1.2 文献综述
• 1.2.1 国外文献综述
• 1.2.2 国内文献综述
• 1.3 研究方法与研究思路
• 1.3.1 研究方法
• 1.3.2 研究思路
• 1.4 本文的创新与不足之处
• 2. 民主财政与预算公开的内在逻辑
• 2.1 民主财政与预算公开
• 2.1.1 预算公开与民主财政相伴相随:历史的视角
• 2.1.2 预算公开是民主财政的重要支柱:理论的视角
• 2.1.3 预算公开是民主财政的实现手段:现实的视角
• 2.2 预算公开的主要内容
• 2.2.1 知情权与预算公开
• 2.2.2 参与权与预算公开
• 2.2.3 决策权与预算公开
• 2.2.4 监督权与预算公开
• 2.3 预算公开的合理界限
• 3. 我国预算公开的制约条件
• 3.1 预算法制不健全,立法层次低
• 3.2 缺乏完整统一的政府预算
• 3.3 人大预算监督不到位
• 3.3.1 预算报告不够细致,"看不清"
• 3.3.2 预算报告晦涩难懂,"看不懂"
• 3.3.3 缺乏实质的预算修正权
• 3.4 缺乏完善的参与机制
• 3.4.1 公民参与意识薄弱,参与能力有限
• 3.4.2 人大层面的参与程度不高
• 3.4.3 公民直接参与层面的参与不充分
• 4. 实现预算公开的目标和路径
• 4.1 我国预算公开的现实目标
• 4.2 我国政府预算公开的实现路径
• 4.2.1 完善预算法律制度,提高预算信息公开法律层次
• 4.2.2 实行全面的预算管理
• 4.2.3 完善人大预算监督
• 4.2.4 提高公民参与意识与能力,完善预算参与机制
• 参考文献
• 后记
• 致谢
• 在读期间科研成果目录