（中国劳动关系学院，北京市12453）
摘要：公共服务外包已经越来越成为政府进行公共服务的一种方式，此手段一方面提高了政府的公共服务效率，另一方面也降低了政府公共支出和社会资源的浪费。但是，公共服务外包在我国出现时间较晚，因此在运行过程中还存在许多不足。本文通过对国内外研究现状的整理及归纳，通过案例研究公共服务外包过程中的风险问题，以此来构建解决外包风险的路径。
关键词：公共服务外包；政府；外包风险；解决路径
一、引言
（一）研究背景和研究意义
1.研究背景
中国经济社会的全面转型使得政府提供的公共服务越来越难以满足社会公众的需求和期望，因此中国政府借助新公共管理的经验，将市场机制引入到公共部门当中，通过政府服务外包更好的为公众提供公共服务。但由于政府的特殊性以及政府部门与乙方之间对于公共服务的目标理解和利益诉求的差异性，造成许多政府公共服务外包项目的效果不甚理想。
2.研究意义
从国外公共服务外包经验中得到启发，有利于进一步提升我国当前该领域的相关研究水平。另一方面，通过对公共服务外包风险管理机制的研究，能够深入分析剖析其机制中所存在的漏洞，从而为改善我国公共服务外包机制创造条件。
（二）国内外政府公共服务外包风险管理的文献综述
1.国外研究综述
（1）对政府公共服务外包内涵的研究
根据世界经济合作与发展组织的定义“公共服务服务外包是从外部购买产品和服务二不是在政府机构内部提供这种产品和服务。”也就是说，政府对公共产品的提供和服务不是政府直接进行的过程，而是以政府和企业进行的一项递盘行为，或许这样说有失偏颇，但是，可以明确的是公共服务外包的管理和供应过程体现的是直接民营化的方式，即政府进行公开招标，而服务供应商之间会进行竞争来进行投标。这样最直接的结果就是将公共服务传统的“管制”转向了“契约合同”的方式，而这样一来，社会资源和池昌资源就被充分的运用到政府的资源分配中。[1]
对政府公共服务外包的内涵的界定离不开理论的支持。Niskanren（1971）认为，新公共管理运动的产生为政府购买服务提供了理论支持。[2]虽说最近几年有许多学者对政府购买服务的有效性和效率公平上提出了质疑，但是大多数学者还是认为政府购买服务可以缓解市场自身的压力和矛盾。[3]比如说，Boyne（1998）就曾经指出政府购买服务可以解决公共服务供给效率低下和劳动力成本低的问题。[4]
国内学者关于公共服务合同外包的内涵主要是从合同双方以及公共服务两个方面来进行研究的。
毛寿龙和李梅（1998）认为公共服务的承包制改革就是公共服务的民营化。[5]宋世明（1999）认为政府的公共服务合同外包包括以下三个方面的含义：首先是公共服务的决策与执行分离；第二点是公共服务供给方呈现多元化竞争发展的态势以及消费者自身拥有选择服务的权力。[6]而陈振明（2006）认为，公共服务合同外包将民事行为中的合同引入到了公共管理的领域，在外包合同双方当事人协商达成一致的前提下，由过去政府单方面的强制行为变成一种合同双方的合意行为[7]，也就是一种“契约合同”地行为。
（2）公共服务外包风险研究
Johnston和Romzek（1999）提到公共服务外包的形成过程是长期的且是看不见的，因此在合同评估方面可以得出政府在外包合同监管上会存有一定的问题。[8]此外，Van·Slyke（2003）认为公共服务外包在本质上并未实现公共服务质量的提高和资源的有效使用，因此，政府供暖供服务外包似乎只是一种假象。与之相类似的观点还有hodge（2000）提出的政府购买服务的过程中费用并未增多而是存在着成本和寻租等多方面的问题。从公共服务外包的主客体方面考虑Hebdon（1995）提出，政府服务外包过程中，供给方的追求利润最大化的目标也会使得公共服务效果受到影响。而公共服务外包过程中的“双重失灵”现象则应该有政府和市场进行双向整合。[11]再者，hefetz（2007）对公共服务外包提出了肯定，但是也提出公共服务外包的实证研究很匮乏，缺少定量分析对其进行验证。因此，大部分国外学者对公共服务外包还是存在着一定的担忧的。总结国内外学者的观点，虽然大部分学者对公共服务外包作了明显的界定，但是大家的研究焦点依然是关注于外包合同的双方关系，虽说从合同评估角度可以有效规避公共服务外包风险，但是从根本上还是不能解决外包过程中出现的其他不确定因素。
二、政府公共服务外包风险管理的理论基础
1.交易成本理论
世界著名经济学家科斯提出了交易成本理论，他认为交易成本就是在为了获得经济利润，在与人打交道的各种可能的情况下所化费的一切时间、金钱和体力。威廉姆森认为有限理性应从主观理性和有限理性两方面来理解，主观上的理性引发了契约双方最小化交易成本的动机，而由于认知能力的局限认识则激发了对制度的探讨。交易当事人由于能力的有限无法预测未来可能发生的各种变化和风险，因此，契约总是不完备的。由于契约的不完备，交易双方就一定要消耗一定的财力、物力和人力去协调解决契约中的分歧，而这必然增加交易成本；而机会主义行为主要指为谋取私利以不正当的方式获取，为了防止机会主义行为也必然会增加成本；交易的特性又从三方面作用于交易成本，即资产专用性、不确定性和交易频率。
2.委托——代理理论
经济学上委托——代理是指一个或多个行为主体依照某一契约，授权给另一行为主体为其提供服务，并依照契约的规定支付给后者相应的报酬。授权者称作为委托人，被授权人称作为代理人。委托——代理关系被视为一种契约理论，在以“理性经济人”假设为核心的前提下，委托——代理关系关系得以基于如下假设：
第一，委托人与代理人之间存在目标、利益的冲突。在该理论认为，委托人与代理人都是理性的“经济人”，其所追求的目标都是实现自身利益的最大化。第二，委托人与代理人之间存在信息不对称。在委托——代理关系过程中，委托人是处于信息的弱势一方。
三、案例介绍
在本案例中，由丰台区xx局在官网下发招标通知，所有符合条件并且有能力和条件完成污染源调查项目的企业均可通过招标来获得项目。在清查阶段，企业之间通过竞争的方式，来进行丰台区街道的污染源清查，提交项目数据合格者，才可获得下一阶段的调查资格。
丰台区共有两家企业共同（同时也是竞争关系）进行丰台区十街区的污染源清查，笔者所调研的企业便是其中之一。每家企业负责其中的一半街区，按照xx局下发的清查标准，各自进行清查工作，xx局通过定期抽查街区的方式进行成果验收，若抽查合格率大于70%，则验收通过，若低于则为不合格，将由负责的企业收回重新进行清查工作，直至合格。在xx局和两个承包的企业之间，还存在一个代替政府进行初验收的一方——劳保所，它的作用是对xx局的标准进行解读，然后统一给两家企业下发验收标准，并对结果进行初验收，若不合格成果上交至xx局，则劳保所要承担相应责任。
下面笔者用图示表示其关系：
丰台区二污普项目外包关系图
项目开始之初，由企业咨询部人员、化工部四名成员以及化工部实习生以及临时人员等数十人共同成立污染普查小组。在项目进行过程中，人员的调动问题十分突出且棘手。因为工作量的庞大以及数据的繁杂，因此有些原始人员产生放弃念头离开污普清查小组，但由于项目的连续性，以及所调查企业的情况错综复杂，造成标准的不断变化，再加上小组成员间沟通机制不灵活不健全，使得小组成员各按自己对标准的理解和解读进行工作，最后验收时发现所作工作均不相同，验收结果也多为不合格，造成了资源的浪费和工作的低效。
与此同时，清查小组进行现场核实的方式为外派临时人员进行工具定位和照片拍摄作为企业状态的证据，这其中存在有诸多隐患。第一，临时人员并不理解项目的意义，不了解清查标准，他们只是为了拿到自己的薪酬，同时在工作中又处于无人监督的状态，因此他们为追求省事省力，会偷工减料不按照要求拍摄，用这些错误信息来充当清查工作所需的信息，这造成相同工作的多次返工。第二，临时人员所使用技术的漏洞使得清查数据的准确性大大降低，另外一部分临时人员并没有经过培训就直接工作，更加造成了资源的浪费。
后期清查小组开始意识到交流机制健全的重要性，于是定期安排会议交流对标准的解读及工作中发现的问题，同时小组内开始设立相互检查和监督机制，大大降低了人浮于事和滥竽充数的可能性，清查效率大大提高。
四、案例分析
（一）案例中公共服务外包关系
在北京市丰台区xx局外包给某环保企业的第二次全国污染源普查项目中，存在第三方家督机构——劳动保障研究所（简称劳保所），根据xx局的企业清查要求设计验收标准并对成果进行抽查，合格即验收，不合格则重新清查直至满足验收标准。在该案例中，监督方作为直接与风险主体对接的一方，对验收结果的质量负责。
（二）案例中政府服务外包存在的风险
首先，根据第二次全国污染源普查的流程，xx局通过招标的形式筛选确定众多投标企业或组织中有能力以及具有优势的企业来负责此项目。但是由于中国传统人情文化的影响，此过程中寻租行为的存在，政府方面与企业内部人员暗中勾结，使得筛选过程选出的可能不是最优企业，而是与政府关系不错的企业，进而引发“道德风险”，“道德风险”从而引发“败德行为”。这使得公共服务项目的输出效率低下，质量不高。根据交易费用理论，提高了政府公共服务外包项目的成本。
其次，政府作为项目的策划者和验收方，由于其自身的特殊性，因此其所掌握的信息量大，且资源较多。比如对于企业的清查过程中要获取企业的位置信息、负责人及其联系方式、街道社区的划分等，对于一般企业来讲，就此类信息的获取方面可能就有一定程度的困难。但对于政府来讲信息获取就比较具有优势。由于双方之间信息的不对称，对项目的质量造成重大的影响。
另外，根据《全国污染源普查条例》和《国务院关于开展第二次全国污染源普查的通知》中，污染源普查的目标为：摸清各类污染源基本情况，了解污染源数量、结构和分布状况，掌握国家、区域、流域、行业污染物产生、排放和处理情况，建立健全重点污染源档案、污染源信息数据库和环境统计平台，为加强污染源监管、改善环境质量、防控环境风险、服务环境与发展综合决策提供依据。由于风险客体的清查目标是企业的利益和内部员工自身利益，所以在项目的进行过程中两者目标的不一致以及对于方案理解的差异，可能会导致项目外包质量的不理想。
（三）政府服务外包存在风险问题
1.信息不对称风险
信息不对称包括合同签订前的逆向选择风险和签订之后的道德风险。通过对案例的分析我们可以看出针对逆向选择风险，xx局针对此风险的手段是成果验收，合格后方可继续下一阶段的合作，但是该手段并不能完全地规避逆向选择风险，存在企业为了拿到项目而谎报企业自身条件，破坏市场竞争的公平性的做法。而对于道德风险，则在案例中有很明显的体现。在该项目的运行机制和管理机制中，可以说没有建立防止道德风险的有效手段，竞争机制作为一个辅助规避方法并不能从根本上防止道德风险的存在，这也是清查前期工作进度慢，验收不合格的原因之一。
2.制度环境风险
在本案例中项目清查工作进行缓慢的一个重要原因是政府标准的频繁变化和小组成员对于标准的理解不一致。就外部环境而言，xx局验收标准的改变，对于清查工作造成的影响都是巨大的。而在标准由xx局下传至劳保所，劳保所下传至企业的过程中，由于沟通机制的不健全，往往造成成员对于标准的解读不一。就内部环境而言，管理机制的改变，以及沟通机制的缺失，都造成了工作进程缓慢，效率低下的问题。
3.非充分竞争风险
案例中的非充分竞争风险主要表现在行业保护主义。因为清查工作的特殊性和技术要求，因此项目的招投标倾向化工方面企业，使得别的行业企业失去了在项目招投标过程中的竞争优势，造成了外包的不公平现象。
五、规避风险的路径分析
借助于前人的研究经验，结合该案例的实际情况，得到以下规避上述风险的启示：
（一）建立良好的监督机制
建立良好的监督机制，是规避信息不对称风险的有效手段。通过设立第三方的监督机构，监督机构可以通过定期检验、询问工作人员关于重要环节和关键工作的问题等方式，对承包方的工作进度和工作质量进行一定程度的把控，这将有效的提高政府外包项目的质量，减少公共服务外包中逆向选择风险和“败德”现象的发生，避免政府公信力的下降，提高外包服务效率和质量。
（二）改善内外沟通机制
针对案例中制度环境风险，最为关键的是设立顺畅科学的内外部沟通机制。通过案例的分析我们可以清晰看到此手段的重要性。组织内可以通过定期会议的方式，交流彼此对于标准的理解和遇到的障碍，这将大大提升工作效率和质量。良好的沟通机制不仅有利于信息的上传下达，还可以统一组织成员对于组织目标、工作目标以及项目标准的理解和解读，这对于效率即生命的企业来讲，是十分重要的。
（三）制定明确的验收标准
在本案例中，很多重复的工作，原因都在于验收标准的不明确和频繁改动。明确的验收标准，是承包商工作的指向标。在工作中，一味求快可能适得其反。在明确的标准下条理地安排工作，会取得事半功倍的功效。
六、结语
本篇论文通过案例分析、文献研究、规范分析等方法全面展示了政府公共服务外包面临的风险问题。这其中暴露出公共服务外包机制的不健全以及外包管理的漏洞，下一步的研究方向可以就如何健全该机制给出具体的管理策略或政策性建议，比如如何建立有效的公众监督与制约机制、激励机制等。
参考文献
[1]陈婷婷.政府公共服务合同外包风险及其防范研究[D].湘潭大学,2017.
[2]Niskanren.WA.Bureaucracy,and,Pepresentative.Government[M].Chicago:AldineAtherton,1971
[3]BoyneG·A.BureacraticTheoryMeetsReality:PublicChoiceandServiceContractinginU·S.LocalGovernment[J].PublicadministrationReview.1998,58（6）
[4]毛寿龙，李梅，陈幽泓．西方政府的治理变革[Ml.北京：中国人民大学出版社，1998．
[5]宋世明.美国行政改革研究[M].国家行政学院出版社，1999.
[6]陈振明.竞争型政府[M].中国人民大学出版社，2006.
[7]JoceynM.Johnston,BarbaraS.Romzek:ContractingandAccounta-bilit.iinStateMedicalReform:Rhetoric,Theories,andReality,InPublicAd-ministrationReview,V0159,1999201
[8]刘天蓉.国务院印发《关于开展第二次全国污染源普查的通知》[J].纸和造纸，2016，35(11):47.
作者简介：杨利欢（1997.01-）,女，河南安阳人，中国劳动关系学院在读；
张苑艺（1997.02-）,女，甘肃平凉人，中国劳动关系学院在读。