论文摘要
行政法视野下的垂直管理体制改革,是权利和权力并重、程序法完善和实体法构建共同推进的行政法治改革。垂直管理体制作为行政管理体制的重要组成部分,是中央与地方关系调节下的产物。本文力求站在行政管理体制和中央与地方关系这两大宏观立场上,系统性梳理垂直管理体制改革的历史轨迹,分析垂直管理体制存在的问题及其原因,进而以权利和权力并重的改革思路,从行政法治的视角对垂直管理体制改革的功能定位、目标、基本原则以及具体措施进行探讨。本文共分为绪论、正文和结论三部分。绪论旨在就垂直管理体制相关概念作出界定,并归纳出当前垂直管理部门的具体类型,为整篇文章论题的展开奠定理论基础。正文共分五章,各章主要内容如下:第一章是“垂直管理体制的行政法学问题引入”。本章从“环保风暴”和“药监局长郑筱萸腐败案”两个案例入手,引出垂直管理体制及其改革的诸多现实法律问题,进而提出从行政法学角度研究垂直管理体制具有的重要意义,阐释了行政法学视角下研究垂直管理体制的方法,即应当在完善垂直管理体制的组织法律制度基础上,重点研究垂直管理体制的权利（力）配置机制、权力运行机制、权限争议解决机制以及权利实现机制四个方面。第二章是“垂直管理体制改革的历史轨迹及背景分析”。本章首先通过系统性梳理,归纳出我国垂直管理体制改革的三个历史阶段,即垂直管理体制的建立（1978年-1994年）、垂直管理体制的初兴（1994年-2003年）、垂直管理体制的扩张（2003年至今）。同时,文章从主体和时间两个脉络将垂直管理部门改革进程整理成表格,为直观地了解垂直管理体制改革史提供了丰富素材和可靠依据。其次,本章对垂直管理体制建立和发展的历史背景进行了分析,指出分税制的实施、历次行政管理体制改革和中央与地方关系的演变对研究垂直管理体制均具有重要的背景意义。第三章是“目前垂直管理体制存在的主要问题及原因分析”。本章首先列举了垂直管理体制存在的五大方面问题,包括缺乏设立垂直管理的法律依据和法律程序、缺乏实行垂直管理的法律标准、各方主体的权限范围不清晰、权力监督机制不健全、各方的权利主体地位不明确。其次,指出了这些问题所导致的后果,主要有五点:部门分割、冲突多于协作;地方保护主义久禁不止、中央政令依旧不畅通;权力过于集中、缺少监督;部门利益法律化;腐败现象严重。再次,就产生上述问题的原因进行了深刻分析,提出五点原因:行政管理体制难以回应利益的多元化;改革的法治化程度不高;缺少系统性建构,体制本身先天不足;传统文化和行政观念的影响;地理环境因素。该章的写作,始终围绕权利和权力这两大核心问题,力求从对现状的剖析中透视垂直管理体制下权利和权力的真实状况。第四章是“我国垂直管理体制改革的总体思路”。本章主要从改革的目标和改革的基本原则两个方面予以展开。首先,就改革的目标而言,明确提出垂直管理体制的功能定位——以垂直管理模式为手段,按照一定的规则和程序,保持多元格局中的权力制衡,最终达到一种制度性妥协。接着,笔者从不同层面提出了垂直管理体制改革的目标。第一,静态上的目标是合理布局、有进有退,建立完善的垂直管理体制框架;第二,动态上的目标是实现垂直管理体制下权力的顺畅运行和权利的有效实现;第三,直接目标是实现垂直管理体制的法治化;第四,最终目标是推动行政管理体制改革进程,为中央与地方间关系的科学发展做出贡献。其次,就改革的基本原则而言,笔者从研究的行政法视野出发,指出应当坚持五点原则:法治原则、行政的经济性原则、利益原则、理性原则和效率原则。第五章是“运用行政法治手段进行垂直管理体制改革的具体建议”。本章是在前面研究基础上的深入,通过围绕权利与权力并重的改革思路,根据垂直管理体制存在的具体问题,有针对性地提出了诸多改革建议。具体包括:第一,确定实行垂直管理的法律标准。笔者通过分析设定标准需考量的因素,如中央与地方权限划分和职能配置、垂直管理体制的类型、中国社会转型期的特殊需要、成本-效益分析等,提出可以将法律标准设定为三个——标准一:“职能性部门是实行垂直管理的必要条件”;标准二:“重点对宏观调控职能领域的政府权力实行垂直管理”;标准三:“实行垂直管理须符合我国社会转型期的特殊需要,并且经得起充分的理由论证和成本-效益分析”。这三个标准缺一不可,综合构成衡量是否实行垂直管理的统一尺度。第二,推进垂直管理体制改革的程序法治化,包括改革决策机制法治化、改革执行机制法治化和改革监督机制法治化。第三,构建垂直管理体制下的权力实体制度,包括建立科学的权限划分制度、运用法律手段理顺权利运行机制、建立权限争议的法律解决机制、加快构建完善的权力监督体系。这四部分权力实体制度的构建,是对第一章关于行政法视角下垂直管理体制内涵的回应之一。第四,建立垂直管理体制下的权利实现制度,包括建立利益诉求表达机制和建立平等协商与对话机制。这是对第一章所涉内涵的回应之二。第五,加强相关法律文本的制定和修改,如制定《垂直管理体制改革法》、修改《国务院组织法》等。