中国劳动关系学院100048
摘要：城市化背景下的社区治理面临旧体制与新现状的不兼容，街道-居委会组成的基层行政单位致使居民既没有参与社区事务的渠道，也阻碍自治意识与能力的培育。社区治理，不仅需要政府承担管理职责，开放空间准许居民行使自治权利同样不可或缺。社区自助服务网络的搭建，以老小互帮社为切入点，通过活动参与形成社区认同，带动自治意识培育，成为探索全新居民自治的新实践。
关键词：社区治理；社区自治；社区网络
中国正处于城市化加速的关键进程，城市人口规模有序扩大，大中小城市数量稳步增多。十三五纲要关于城市化的预期性指标中，科学合理地推定下一个五年，大陆常住人口城镇化率可达到60%，户籍人口城镇化率相应达到45%。对照当前我国户籍人口39.9%的城镇化率，预计完成约1亿农业人口和其他常住人口在城镇落户。
伴随着城市化率逐渐升高，城乡力量发生倒转，绝大部分居民生活在城市社区，居委会成为联系政府与社区的职能中介。然而，政府主导下的“街道-居委会”的前城市化组织结构模式，面临城市化浪潮却陷入旧体制与新常态的矛盾，其功能和作用受到极大制约。组织绝大部分人口的社区如何转变思维、回应时代发展，是以行政手段主导的社区管理，抑或自治联合的服务提供，依然值得深入思考。
一、问题提出：社区自治
社区作为社会的基层组织，是宏观社会系统的子系统，更是社会有机体的细胞。社区治理因而不只是微观层面的居民组织，更关乎整体的社会建设与治理。中国大规模社区建设，肇始于改革开放引发的人口流动。90年代至新世纪，社区规模跃升吸引大批学者关注，在中外社区异同比较中探索我国社区治理的本土思路。
社区发展是全球化和本土化两种力量相互作用的基层场域，中国社区建设在两大国际背景下铺开：经济资本全球化将中国与世界紧密相连，意识观念现代化从内至外促进居民生活议题的转型，因此中国社区治理的方法、程序必须结合外部环境。全球化背景下，主权国家层面的职能存在收窄趋势，一方面部分职能上方向让渡于区域性组织、国际组织；另一方面相当管理职能向下移交给自治地方和自治社区。民众对国家的政策执行、意识形态转变直接参与，地方性的社区逐渐由孤立的行政末梢转变成市民社会的细胞。总而言之，全球催发的职权转移要求社区治理能力顺利承载政府下移职责，现代关联则强调社区治理成败关乎国家政策的落地生根。
全球视角外，中国社区发展的具体方式、发展道路和总体表征也面临独特历史与文化生态环境，与西方社区治理存在明显区别。基层公共管理体系中，街道办事处特殊性主要体现在街道办事处法律地位上与实际职权的不对等，街道办不是一级独立的政府组织，而是城区的派出机构，但人民依然将其称作为城市基层政府。城市街道与居委会组成的“街-居”行政路径是社区居民与政府互动的基础平台。然而街-居治理模式内含多重冲突，实际效果难达预期。法理上，《宪法》规定，城市居民委员会和农村村民委员会属于基层民众自治组织，由居民或村民自我管理、自我教育、自我服务。然而落实到具体生活，居委会层面的“居民自治”处在行政触角下，更偏重于政府管理的基层社会治理。不仅如此，伴随着城市社区人口攀升、社会发展，居民需求日益多样，基层社区需要处理的社会事务也更加复杂，从前是政策下达千线一针，如今居民个性化、专业化的需求也不断与街-居提供的基础服务产生冲突，造成城市居民普遍的社区意识淡薄，社区整合空洞等一系列问题。
霍秀媚对我国社区治理目标的探求中，指出基层治理困境的复杂性。由于直接选举在地方层次流于形式，居委会的权力授予绝大程度上仍源于政府背书，而非法律规定的居民授权。另外支撑其日常运行的物质、经济资源依然主要来自行政渠道，因此居委会工作中心是部署、组织和完成政府下达的各项任务。主力之外，能够为居民提供社区公共物品和社区公共服务远远不够，导致居民对其认同度不高、信任感缺乏。话语建构中，居委会也趋向于将本身定义为政府“代理人”，而不是居民代表，久而久之在社区成员与居委会之间形成对话脱节。闵学勤认为中国的城市社区长期处于自上而下的制度安排之中，国家治理的需要、地方施政的策略通过居委会合理化为社区的行动纲领，无形中塑造社区自治的水准。唐亚林、陈先书认为“政社合一”的双重属性使得居民委员会实际上演变为具有“行政—社会”双重属性的行政区划结构，本应推动居民自我服务、自我教育和自主发展的功能空间日渐萎缩，居民委员会在居民日常生活空间不断“虚拟化”与“边缘化”。
针对基层社区自治现状，张付强提出要对居委会进行权利转移，以权力下放为手段促进社区层面治理逻辑的再生成。刘晔则对居委会的功能转型能够满足社区自治需求不抱有信心，转而提倡建立公共参与的全新社区自治系统。史云贵、屠火明既不同意完全打破，也不同意仅对居委会职能进行更新，转而强调基层社会合作治理，在基层政府层面推动管理与自治有效衔接和良性互动，促进政府综合治理水平的提高。
至此，关于基层社区治理的研究开始从现状分析、问题探究转向发展路径的争论，综合看来，学术界的主要交锋点依然在于改良与革命的争执。第一种主要思路通过创新社区居民委员会体制实现社区自治的回归，以青岛模式、上海模式、沈阳模式为代表，其中无论从设立居民代表大会、社区居民委员会、社区协调议事会的三方制衡机制，抑或执行与决议的分离管理，都是从实践层面探索居委会职能改良的具体运用。另一种思路则重新界定政府与社区关系，另辟蹊径构建社区自组织体系。江汉模式、百步亭模式即是力图通过完全变革基层模式，提升社区自治能力的代表。
两种路径的可行性之比较，一则在于政府让权的力度与决心，也在于居民自治素质与品质的形成，改革或改良必须从居民自组织作为切入点，用以度量观测居民公民意识的现状。培育自治文化，提高参与能力与水平，使其与选择的路径想匹配，真正做到切合实际，呼应未来。社区自治绝不能再被简化为政府管理，也绝不是社区自治的简单割裂或冲突，而应该是政府管理、居民自治，合作治理社区公共事务的过程。创新社区自治平台，既保证政府职责履行，也发展平行于社区综合性自治组织的公民团体，让社区回归应有处境，成为城市基层社会管理的自治空间。
二、路径探索：孵化社区自助服务网络
社区自助服务平台作为我国社区建设背景下的实践性探索，强调形成居民-社区-居民的良性互动。街道-居委会组成的行政单元承担上情下达的社会管理职责，突出“管理”。社区自助服务平台更偏重居民层面的社区自治、自我服务，强调“自治”。街道-居委会为社区自助服务平台搭建提供支持，后者承载前者功能冗余转移，二者相辅相成，共同实现社区有效治理。因此社区自助服务平台并不是对居委会职能完全或部分的替代，而是在社区改革大背景下，在社区居民参与度基础上催发出，符合政策回归规定的新兴社区组织形式，并且作为资源孵化器，用以培养其他社区多样性组织。社区自助服务平台倡导通过社工、社会组织、居委会三方努力，强调居民参与，培养社区领袖，塑造社区动力，达成社区自觉。归根到底，社区自助服务平台以居民为本，倡导居民自决，通过相互构建社区熟人网络，培养社区认同。
一）理论探索
通过搭建社区自助服务网络，强调居民自发参与自主管理，进而达到社区层面的自组织，依然是一个较为新颖的领域。传统意义上的社区组织偏重于行政层面的管理，没有太多资源与意愿回应居民发展性需求，居民与政府的沟通通常是事务性、间歇性，处于停摆的边缘。城市化浪潮造成的城市人口上升，全球化与现代化国际环境推动的职能转移，共同促使国家重新重新审视社区层面的管理与治理。然而面临的难题是，中国既没有传统自治文化的思想根源，实际过程也没有形成一定规模的自治实践。如何发动居民，增强居民集体性认同，让居民从疏离、冷漠的社区关系网络中脱离出来转而构建全新紧密的新社区网络，在此基础上培育全新文化，一是需要迎合居民需求，二则要从结构本身入手。
二）结构视角
社区自助网络以结构视角作为理论基础，立足于宏观层面，试图摆脱基于不平等社会机制，迈向平等和集体、参与性意识形态的社会关系。选择结构视角，重点在于希望经由结构性层面的改变而推动社会变迁和提升人们的福利。从睦邻组织运动开始，结构这一社会工作专业流派已作为社会工作传统方法影响社会工作实务。理论建构过程中，结构视角站在社会整体结构角度分析社区问题，主张社会特定群体遭遇的不平等和不公平来自其承受的社会结构压力，只有消除结构层面的不合理才能真正促进社会现象改观。结构视角的概念框架提倡重置社会工作，寻求一个更加以社区为本、居民为本的实践模式或社区发展的模式，回应结构议题从而促进更大范围的改变。
从批评传统社会工作出发建构其理论体系，结构视角不仅仅以解决问题后果为实践原则，而是将放诸在目标在应对社会原因并促使社会转型。因此结构社会工作聚焦于被习惯思维边缘化的事物与现象。经由赋权、正常化、倡导、集体化等专业技巧，社会工作与案主建立起对话性关系，一起探索和理解生活情境，使案主意识到权力所在并行使之，推动案主权利实际能力的提升。
选择结构视角搭建社区自助网络，一方面因为社区自治现状的责任主体在结构要素而非个人行动要素，另一原因则是中国社区自治实践的主导力量必须通过政府的官方文本进行全新界定，并利用倡导、集体赋权等干预手段，创建社区自治的氛围。价值意义上，搭建自助网络不仅对于微观的个人层面存有裨益，对于社会宏观层面的综合治理也不可或缺。
二）问题分析与需求界定
宏观背景下，城市化增率稳步增高，然而现实是社区疏离感成为城市社区常态，居民对涉及公共空间、公共事件的决定表现出稳定的冷漠情绪。遵循社区问题分析流程，对社区问题进行描述和界定，进而寻找解决问题的关键。不难发现，作为社区基层自治的典型模式，街道-居委会的行政搭配已经成为居民意识观念的固定认知，因而主观上提倡社区自治系统不协调与居民为本的社会工作理念相龃龉：囿于经验与认知，居民能够感受并且表达的社区问题以日常生活为主体，例如公共空间的垃圾倾倒、停车管理，至于更深层次的问题挖掘则不属于其观念体系显而易见的部分。因此社区面临的问题不仅是浮于表面的居民对社区事务的漠视，更深层次在于社区自组织、自治意识的缺失。正因为居民价值内核中缺乏管理、经营社区的意识，社区治理被合理化为行政范畴，居民形成对于力所不能及社区事务的漠不关心。
界定问题与把握需求也应该立足于当前自治边缘化的前提，客观认识居民需求的多层次。浅层需求即解决居民生活相关的实际问题，包括缓解停车位紧张、保持楼道整洁，直接有效地回应居民生活改善的客观要求。仅限于此，自助网络的搭建则流于外在，忽视居民的中层需求与终极需求。居民中层需求是培养社区的共同意识，消除人际冷漠、疏远的隔阂，营造民吾同胞的共同体意识。中层需求是城市化进程中流动人口从乡村共同体携带的本质向往，也是久居城市社区人口的天然期望。终极需求，亦即从居民延伸到全部人口，从社区扩大到整个社会全部需要，也最难发现、更难满足的需求，在于自治能力、自治意识的提升。通过教育濡化提升个人的自主能力容易满足，但是在社会层面深入文化核心构建自治共识，从自治共识中总结出广受认同的行为机制，并且在行政体系中基于开放，三者都面临巨大考验。
社区自助服务网络，从问题分析出发，了解居民生活现状，发现社区自治机制的缺乏。本质上，社区自助服务网络并非立志于塑造自制文化基因，从根本上解决社区难题。而是从实际出发，从问题入手，在互助网络中进行需求的培育，增加居民对于社区议题处理的信心。需求挖掘与策略技巧相互辅佐，让居民意识到问题所在，发动智慧，从小到大，由浅入深解决问题，亦即结构视角所提倡的赋权。
（二）实践路径
一）自组织特性
社区自助服务网络平台是由政府牵头、社工引导、居民普遍参与的社区互帮互助人际网络平台，具有民间主导、非营利运作、治理自主三重特性，吻合基层自治的内涵要求。目前社区营造的主要尝试，包括楼道网络、联谊性社团、志愿者行动，大多属于低层次、窄范围的尝试，无法完成有效地联系社区居民，更难保证动员社区居民通过社区参与进行社区提升，营造社区共同感。
相较于居委会“被组织”属性，社区自助服务网络平台天然地携带“社区自组织”特点。从上至下的治理安排，可以完成中央政府-地方政府-（街道-居委会）行政管理体系的建设，但如何完成社区层面的治理，即从街-居如何跨越到居民，单凭行政指令显然远远不足。另一方面，完全打破既往的管理模式，重新塑造基层治理生态需要耗费时日且成效尚不能保证。权衡之下，发展社区自组织成为行政有效性的优先之选。社区自组织广泛存在于社区范围内，不依赖外界具体指令而运作，社区成员通过平等协商、互信合作，共同致力于社区公共事务，完成自我管理与自我约束，自发地从无序走向有序。需要指出，社区自助服务网络平台的自组织特性，绝非书本上提倡的完全纯粹的自组织形态，当前居民的公民意识和自治能力显然不能确保该类型自组织的自发运作。只有在保证获得行政许可前提下，充分调动政策资源及背后巨大的经济、社会，资源社区层面自组织才能有其存在的合法性与可行性。
二）三联联动
社区工作一直是社会工作的传统领域，社区发展、社区养老近些年也称为热门话题。专业社会工作介入社区，为社区居民提供各类专业服务，既符合社会工作助人自助的价值理念，也回应政府社会关于基层治理的期望与要求。三社联动作为联系社区、社工、社会组织的新型行动平台，引入社区自治与社区营造的发展，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，从根本上使各种社会矛盾和冲突在基层得到有效地预防和解决，实现社会的和谐发展。
社区自助服务网络平台与三社联动的服务关系具体表现在：专业社工介入社区建设和发展，社区居委会、社会组织、社工牵头成立社区自助服务平台，为社区居民提供全方位服务，从而构建社区管理的新形式。专业社会工作者承担的主要角色是平台搭建者，居民增能人。社区自助服务平台需要社工与社区紧密相连，因此倡导社工进驻社区或居委会人员进行专业科学的社工训练，以专业方法与价值伦理发现社区问题，链接社会资源，增强居民行使权力的意识与能力。社会工作组织与居委会为社区自助服务平台的搭建与运营提供智慧和经济支持，保障自助平台常态化运转的可行性。需要指出，虽然三社联动强调社区层面的资源协调与互动，但是绝不限于单个社区的试点，而应该包括整个社会的整体铺开。依赖于垂直系统的三社联动，存在再度行政化的可能性，执行过程注重于发展三社联动的水平系统，避免自助网络平台受行政主导，形成社会合力推动社会集聚效应。
三）社区认同与居民自治
居民主动参与与形成社区认同不仅是社区自助服务平台的努力方向，也是其深化实施的实践基础。现实状况下，居民参与社区公共事务的低意愿，是当下社区治理的难题。居民参与可以划分为主动参与和被动参与，被动参与是指在政府及其代理者安排和动员下的社区参与。被动参与会导致被动员与被动执行两大问题。被动员的执行策略导致居民再次参与意愿的丧失，破坏动员的连续基础。被执行即居民无法完成参与社区公共事务的决策，只能接受执行政府部门、街道办事处或社区居委会的决定。这种参与既不能对社区内部公共事务的管理进行决策，也不能对社区公共权力的运作进行监督，因而对社区公共权力的运作缺乏实质性的影响。主动参与也可以划分为自我动员和积极参与。自我动员即在社区网络运行过程中，居民自发地参与号召其他熟知的社区人参与，积极参与则与消极参与相对，居民在网络下体会到社区的共同意识，形成认同。
社区自助服务网络下的居民主动参与社区互动，既可以解决一定程度的治理难题，更有利于培养社区认同。社区认同培养出市民对社区空间的信任和归属感。使社区活起来。国外社区经验的百年经验显示，社区认同的形成绝非一蹴而就，也绝非唾手可得。当前中国社区认同缺失并非它与生俱来的缺憾，主要源于城市化推进过程中对社区共同体建构力度的缺乏。无论是培育社区自治观念，还是创新基层管理思维，落实到社区层面的行动，如果不想要重复行政化、空心化的覆辙，必须从居民参与入手，营造社区的整体意识。
三、范例：老小互帮社
老小互帮社是社区自助服务网络平台的子网络，通过连接社区的老与小，形成一对一的帮扶关系，进而将起整个家庭纳入社区网络节点，经由老小互帮互助的具体活动，扩大自助服务平台的示范效应，为其他网络的构建积累基础。
（一）主体分析
建立社区自助服务网络首要问题是增加居民从私人空间到公共空间的几率，转变社区居民对加入公共活动的态度，从被动参与发展为主动参与，推动社区氛围的转变。城市社区面临职业节奏与生活节奏的冲突，能够参与社区活动的主要三类人群为全职主妇、儿童、老人。对这三大类人群进行分析，三者对于社区的需求各不相同。全职主妇对于社区配套设施的要求更高，老人则希望社区能够提供养老服务，或完善社区养老的周边服务。儿童对于社区的需求主要是学校、户外运动空间等社会化资源丰富的场所。从社区影响方面界定，儿童因为处于成长主要阶段，社区对其影响最大，持续时间相较于另两者更长。此外社区的管理与自治责任虽然属于行政与大众共同承担的主体，但是自治文化培养、社区认同感形成只有从少儿抓起才能够真正构建起社会观念塑造的循环。从儿童入手，培育社区网络，无疑是符合社区自治目标长期性的设计。此外，实行许久的一胎化政策导致城市社区家庭架构呈现倒金字塔形，儿童居于家庭核心地位，社区服务网络将儿童纳入节点，有利于促进整个家庭进入社区公共空间。
老小互帮社的另一方主体是城市社区中面临退休危机的老人，根据我国劳动就业相关规定，劳动者达到一定退休年龄后从工作场所回归家庭，回归家庭即意味着其生活以社区为轴心。退休老年人由于社会角色的改变，其心理活动亦将发生相应变化。促进老年人在退休之后重新适应社区生活，既是构建社区自助服务网络平台的目的，也是老年人心理适应的必然途径。
（二）实践原则
老小互帮社的建设必须依托社区、社工的力量，必要情况下达成与专业社会工作组织的合作关系。老小互帮社是社区工作者通过社区分析专业方法后，通过问题评估与需求界定的程序，立足于社区人口状况实际灵活采用的网络格局。当确定社区的确具有建构老小互帮社的需求与基础时，社区调配资源，社工领头创立。活动形式与内容可以因地制宜，然而必须遵循一定原则。
首先是安全性原则，安全意涵不仅代表生理安全，更包含心理安定。必须强调，老小互帮社的两大主体都属于人生的特殊时期，生理机能需要密切关注，心理状态也必须时刻注意。此外，搭对老小生理性别必须相同，避免对儿童造成任何不可挽回的伤害。老小互帮互助活动可以包括老小故事会、四点半辅导等，但是社工必须保证所有互动的开展处于可监控状态，一旦存在任何危险倾向，社工必须立即暂停活动，邀请督导或社工组合进行处理和风险评估。
其次是强调互助有效。老小互帮社作为社区自助互动网络的子网络，不仅承担对接老人与孩童资源的职能，也需要完成作为互助网络一部分培育社区自助文化，培养自助意识的活动。安全性得以保障的前提下，社工应多组织老小互帮社的搭对伙伴参加社区其他公共活动，促进社区整合。
最后必须强调自助性。社会工作者承担的角色包括网络构建初期的搭建者、社区活动的领导者，以及社区自助服务平台的孵化人。无论是老小互帮社还是更宏观意义上的社区自助服务平台，社区在项目初期发挥的作用都不可忽视。然而必须警惕社区工作者的主导意识，常态化的自助服务网络主导力量必须来源于居民而非社工。项目迈向成熟的中后期，项目主导者必须进行角色转型，社工从项目组织转向维护项目运行的隐身角色，让居民享受自我构建的新兴社区。
老小互帮社遵循的一系列原则，一方面保障老小互帮能够对参与者形成心理慰藉，避免伤害，另一方面也是在综合社区自治现状下推动社区自治的合理考量。社会工作者作为自助网络的孵化者和社区自治意识的增能人，在推动二者前进过程合理腾出空间让居民开展自治实践，也是不可忽视的步骤。
（三）讨论与反思
新城市化浪潮中，社区层面发生的变革不仅是人口的流动、环境的转变，更关乎个人单元到社会有机体的宏观治理，继续当今普遍实行的街道-居委会模式大包大揽，忽视长期存留在行政触角与居民生活的话语脱节，不仅直接地降低行政投入与居民生活质量的性价比，而且丧失宝贵的机会创立创新适合新城市化浪潮下的基层管理模式，将城市人口隔离在政府之外，造成社会与行政的对立。切实有效地组织社区、营造社区，打通政府到人民最后一道关卡，是基层社区治理的最终使命。
全球化方兴未艾，现代化相伴而生，中国的社区问题也要回应时代发展。基层治理，街道-居委会承担的管理职能，必须搭配社区自助网络的自治实践，将管理过载的职能松绑，为缺乏的社区自治意识补位，绝不可偏废，也不能盲从。以老带小，老小互帮，不仅是社区工作者实现助人自助的必然途径，也是催发文化自治基因的良好契机。探索基层的所有努力注定需要长期坚持，更需要一以贯之的开放心胸容忍低效率，并持之以恒地坚信变革必将发生。
作者简介
丁睿（1995年1月13日），男，汉，大三，本科在读，社区社会工作、知识社会学，中国劳动关系学院，100048，