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摘要：本文首先分析了我国海洋生态环境损害赔偿范围的现状评析，接下来详细阐述了海洋生态环境损害政府索赔体制，希望通过本文的分析研究，给行业内人士以借鉴和启发。
关键词：国家机构改革；海洋生态环境损害；政府索赔；体制；权限配置
引言
面对日益严峻的海洋环境污染与生态破坏形势，我国亟需构建完善海洋生态环境损害赔偿制度，这也是我国正积极探索构建的生态环境损害赔偿制度的重要组成。2018年3月17日，第十三届全国人大第一次会议表决通过了《国务院机构改革方案》；同年3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《机构改革方案》）。本次机构改革重点内容包括重新组建自然资源部与生态环境部，国家海洋局的相关职能被分拆到上述两个部门，海洋环境监督管理与执法体制发生重要变化，这将与《海洋环境保护法》规定的海洋环境监管体制出现矛盾。2018年4月27日，第十三届全国人大常委会第二次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》，对调整适用相关法律提出了重要要求，相关海洋环境保护法律修改完善任务更为紧迫。
1我国海洋生态环境损害赔偿范围的现状评析
1.1缺少对纯海洋生态环境损害概念的明确界定
獻观《规定》，尚没有针对纯海洋生态环境损害这一概念给予专门的法律定义，其他法律规范也没有规定。而《海环法》第95条第1款虽规定了海洋环境污染的定义，但海洋环境污染与海洋生态环境损害概念的涵义却不尽相同，环境损害的来源包括污染，但又不限于污染。仅《方案》＆中规定了纯生态环境损害的定义，但该定义仍不够具体，不利于对生态环境损害提供有效的法律救济。首先，《方案》仅指出生态环境损害是对各环境要素和生物要素的不利改变，未明确“不利改变”的具体程度，何种程度的改变为不利改变第二，未明确定义中的各种环境要素及生物要素的范围，只是进行了泛泛列举。并不是自然的所有要素都需要法律保护，而且法律也没有能力为所有的自然要素提供救济。第三，生态系统功能是一个模糊的概念，什么是生态系统功能？没有任何规范性法律文件予以解释，《方案》也没有给予解释。因此，纯海洋生态环境损害的法律定义尚缺乏，也暂不能向《方案》获取有效借鉴，这不利于赔偿范围的准确界定与海洋环境的保护。
1.2以损害填补为目的完全赔偿原则
目前我国没有明确的法律规定对生态环境损害进行赔偿，相关法治建设正处于试点与探索阶段。根据现有最新法律文件《方案》与《规定》的立法精神，生态环境损害赔偿以传统民事损害赔偿责任为指导，对于生态环境损害以及海洋生态环境损害的赔偿范围，坚持完全赔偿、应赔尽赔的损害填补原则，在借鉴民法损害赔偿中的恢复原状的基础上，将赔偿范围扩大至生态环境受到的所有损害，包括生态环境恢复期间的所有损失
1.3恢复费用赔偿未获得足够关注
笔者在北大法宝中搜索了2018年1月1日至2019年1月16日裁判的海洋环境损害赔偿相关的案件，共搜集到16件。其中，2件涉及生海洋态环境的恢复，剩下的大部分诉讼请求是清污费用赔偿，还有少数诉讼请求为渔业损失与环境容量与环境服务功能损失赔偿。可见，油污损害赔偿相关法律虽对海洋生态环境的损害有所关注，将环境损害纳入赔偿的范围，但只是规定合理的环境恢复措施费用可以获得赔偿，没有细化规定如何对该类损害进行索赔，也没有其他配套法律规范明确合理的恢复措施如何界定。因此，司法实践中，恢复费用的赔偿没有得到充分的关注。
2海洋生态环境损害政府索赔体制
2.1海洋生态环境保护过程中不同环节的有机协同
海洋生态环境损害索赔，仅是政府承担海洋生态环境保护职责中的一个内容与环节，其索赔之前有常态的海洋资源与环境监管执法，索赔之后也需实施相应的海洋生态环境修复。海洋生态环境日常监督管理与执法、海洋生态环境损害索赔与海洋生态环境修复，均是海洋生态环境保护的重要内容与关键环节，三种职责的配置与履行会相互影响。海洋生态环境损害救济，同样需要兼顾事先预防与事后救济。海洋生态环境损害索赔目标具有多重性，海洋生态环境损害索赔除了救济受损环境利益与处置措施费用，也要考虑生态环境修复的预估成本与具体实施要求，更要将强化海洋监管的预防功能融入其中。这需要在政府部门内部合理配置这三项权限，保障日常监管执法、损害索赔与生态修复三者互相配合、有机协同，从而最大限度地实现海洋生态环境保护目标。随着海域资源管理制度优化，我国在海域使用权有偿化的基础上，探索建构海洋生态补偿制度，并将海洋生态损害补偿纳入其中。例如，《厦门市海洋生态补偿管理办法》规定了海洋生态损害补偿与海洋生态保护补偿，其中“海洋生态损害补偿”是指从事海域开发利用活动的单位和个人，履行海洋生态环境资源有偿使用责任，对其造成的海洋资源、环境及生态系统等损害进行的补偿；海洋生态损害补偿的方式包括实施生态修复工程或者缴交海洋生态补偿金。这种“海洋生态损害补偿”不同于海洋生态环境损害赔偿，但二者会在一定程度上发生交叉，如果同时实施可能会导致重复赔（补）偿同一损害的结果。在处理海洋生态环境保护的不同环节、机制之间的衔接时，需在涉海管理部门中统筹兼顾、合理配置职责。
2.2生态环境损害赔偿制度的借鉴融合
海洋生态环境损害是一种具体的生态环境损害，而且考察现行海洋生态环境损害赔偿制度文本与《改革方案》及实践可知，二者在损害赔偿的基础、目标、内容、机制等方面遵循着相近的进路，有着类似的规定。二者在制度构建与实施方面可以互相借鉴、融合。根据《改革方案》的规定，国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作，而且省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。对于健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作；国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。可见，《改革方案》对赔偿权利人的确定，主要以自然资源国家所有权为基础，并且由代表国家行使所有权的国务院授权给省、市地级政府或者其他统一行使全民所有自然资源所有者职责的部门具体行使。这契合了侵权法上的“谁受损、谁主张”的逻辑，也符合我国自然资源所有权职责与资源环境监督管理职责分开的改革思路。这种制度安排的理念与做法，也值得海洋生态环境损害索赔制度借鉴。
结语
根据海洋生态环境损害索赔实践发展与需求，我国可在不同阶段采取不同方案探索与优化海洋生态环境损害政府索赔机制，但都需要以相关法律依据的修改完善为基础与保障。未来推进生态环境损害赔偿制度构建时，将海洋与陆上的生态环境损害索赔机制进行统一规范与完善，如可考虑在《环境保护法》或者单行行政法规中统一规定适用所有生态环境损害的生态环境损害政府索赔制度。
参考文献：
[1]广东省渔政海监检查总队湛江支队诉东亚油船有限公司海洋环境污染损害赔偿纠纷案，（1999）粤高法经二终字第327号。
[2]国务院办公厅：《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，2013年6月9日。