论文摘要
本文以1927—1937年的河南为中心，运用历史学、社会学、心理学、政治学的理论和方法，在概述河南灾况、灾因、影响以及对救灾行政机构梳理的基础上，对社会救灾的基本程序、措施、救灾资金的来源和分配、救灾物资的运输和救灾信息的传递、救灾的奖惩和监督、制约救灾成效的要素进行了全方位整体性地透视和考察，以期揭示国民政府救灾机制的运作过程以及其中存在的问题，并客观展示政府与民间如何应对灾荒、二者之间的关系怎样、社会应对灾荒的能力、该时段的救灾与传统相比有何变化等等。第一章对1927-1937年间河南省的灾荒状况及其社会后果进行了概述，并在着重对中央和河南救灾行政机构的组织沿革进行回顾梳理基础上，简要论析了具有时代特色的全国性社会慈善团体和河南地方性的慈善机构概况。1927-1937年短短的十年期间，河南省是连年有灾、多灾并发、灾区广大；灾荒频发固然与河南的地理气候等自然因素有关，但水利废弛、种植作物比例失调、农村经济的衰败等社会因素更是灾荒发生的主凶；每一次灾害的发生，在给人民带来生命、财产上的巨大损失的同时，也造成劳动力、耕畜、森林的极度缺乏、田地荒芜，使得农民生存的自然和社会环境进一步恶化，为灾荒提供了再次发生的机缘。第二章详细考察了国民政府救灾的基本程序与执行救灾程序之有关人员的费用，并对河南灾荒的应对措施及其减灾、防灾的措施进行了集中探讨。在继承古代荒政基础上，国民政府时期的救灾一般需经过报灾、勘灾、查赈、放赈一套固定的程序，救灾办赈人员的费用也有明确的条文规定；救灾的措施大致包括以急赈、调粟、除害为主要内容的临灾治标和以工赈、农赈为主的灾后补救两大方面；减灾、防灾则从以挽救农业、复兴农村和重视仓储为内容的改良社会条件和以提倡造林、重视水利等为主的改良自然条件两方面着手。第三章以河南为中心对政府和社会救灾资金的来源进行了梳理考察，并对救灾资金的分配标准及其分配中存在的问题进行了实证性探讨和分析。大体说来，社会慈善机关通过向海外华侨及国外募捐、向银行商借、向个人或中外厂商劝募、房捐、会费、游艺募捐、新式媒介募捐、政府补助等方式筹募救灾资金，政府则通过发行赈灾公债、摊派、机关捐薪、举办某项税目附加、借款、救灾准备金等方式筹措资金；救灾资金分配原则上是根据灾情轻重，将灾分等的方法进行，但在实际操作中，由于分配标准本身不明确及人为因素，使得赈款分配蒙上了一层并非完全公平的阴影。第四章详细考察了国民政府对赈运物品、移送灾民、信息传递等方面的优惠政策，并结合河南方面相关的史料，对信息传递的渠道、方式、运输和信息传递中存在的问题等政策与实施间的距离进行了探析。国民政府对赈运物品提供一定的免费免税优惠，并对灾民提供免费移送，但道路状况的不尽如人意、运输工具的缺乏、免费执照请领中的耗时等因素，使得制度规定与实际实施上总有一定距离；国民政府对传递救灾信息也提供免费优惠，灾情信息大致通过官方和民间两种渠道，以传统的书信和具有近代气息的电报、电话、报刊、杂志等方式进行传递，救灾信息传递中存在通讯系统的人为自然破坏、振务电报的请领困难、报刊版面有限等问题。第五章从制度的层面对国民政府时期的救灾奖惩法规进行了梳理考察，并结合河南的资料，从实践层面对法规落实状况进行了管窥，同时，也对救灾的监督方式、监督的实效进行了分析和探讨。国民政府时期，针对政府和民间不同的对象、事业，制定了对捐募者、办赈出力者、兴办防灾设施有功者等相关内容的奖励条文，并注重其贯彻执行，同时，政府也对办赈人员和慈善团体救灾中的违规违法行为进行了制度规定，但惩罚制度由于本身的缺陷、监督机制不健全等原因，无法取得应有的成效；救灾的监督方式，官赈中采取因果报应、民众监督、行政系统中的上下级间的监督、监察制度的监督等方式，义赈中采取业报轮回报应、自身体制内的监督、官方的监督、大众的监督等方式，但在缺乏良好的政治环境、其它行政系统的配合下，监督效果不大，贪污仍非常普遍。第六章对制约河南救灾成效的主要因素进行了考察，尤其探讨了救灾行政人员的基本概况，揭示了救灾成效不著的原因。战争频繁、土匪遍地、政局动荡是影响河南救灾成效的社会环境因素，资金短缺、经费支绌是造成救灾治标治本计划不能良好执行的财政因素，大量素质低下、临时凑合、缺少献身服务精神的地方办赈人员的存在是导致救灾低效、办赈不实的主观因素。
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