论文摘要
本文中的“乡村关系”也可以表述为“乡—村关系”或“乡、村关系”,就是指乡镇一级基层政权和村级自治组织之间的关系,这种用法也是学界的惯例,不同于一般意义上的“乡村”。“乡”即乡镇一级行使国家权力的机关,“村”即以村民委员会为代表,行使自治权。乡村关系体现的是“乡政”与“村治”之间的关系,就其实质而言是国家与社会的关系,政府和农民的关系。在基层管理体制中,代表国家行使行政管理权的乡镇政府和代表村民行使自治权的村民委员会之间的关系,是实现乡村治理的最重要的因素。乡、村两级组织是实现国家意志和保障农民利益的节点,乡村关系是国家与农民关系的晴雨表。本文结合作者的实地调查,并借鉴他人的相关研究资料,选择村民自治背景下乡村关系的失范作为本文的研究对象。同时,将范围限定在农业型乡镇政权和农业型村级组织之间的乡村关系,这类乡（镇）、村是全国乡（镇）、村的主体部分,并且乡（镇）、村之间关系复杂,矛盾冲突多,是实现农村政治现代化的难点所在。乡村关系的失范涉及诸多因素,本文不可能也没有必要做一个全景式的描述与分析。本文把乡村关系放在中国宏观制度环境中和中国社会发展的进程中,从国家法的立场阐述村民自治背景下的乡村关系,从国家与社会的互动之中考察乡村关系的失范。在结构安排上,全文除引论和结论外,其余五章可以分为三大部分。在第一章“国家法秩序中的乡村关系”中,首先梳理了自1949年以来中国农村基层政权组织大致经过的三个阶段,即乡政权制时期（1949-1958年）、人民公社时期（1958-1983年）和乡政村治（1983年至今）时期。第一阶段奠定了乡村关系的基本结构,是一种乡、村政权“共治”结构的发展。人民公社“政社合一”的体制,实现了国家对社会政治文化生活及其他一切领域的控制,农民失去了经济自主权而依附于农村集体,农村集体组织进一步成了依附于国家的一级单位,从而保证了国家对农村的资源汲取。直至今天,人民公社体制的影响仍然存在。乡政村治模式就是“乡镇政权+村委会制”。乡镇是国家的基层政权机关,乡镇以下的村庄,依法设立村民委员会。1982年宪法确认村委会是农村最基层的群众性自治组织,1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》,明确规定了村民委员会与乡镇政府的关系是被指导和指导的关系,而不是行政隶属关系。这就用法律划定了二者的界限。村委会成员由村民选举产生,由村民通过“民主选举、民主决定、民主管理、民主监督”来自主管理本村的公共事务和公益事业,其他组织和政府无权干涉。村民自治凭借国家法的认可和支持而得以推广,却没有达到预期目的。乡村关系的失范表明,国家法遭遇到“法律不能”的困境。第二章至第四章构成第二大部分,抓住乡村关系中至关重要的政治因素（乡村关系的行政化）、经济因素（土地权利）和制度变革因素（税费改革）对乡村关系的失范进行深入剖析。第二章“乡村关系的行政化”揭示了乡村关系行政化的典型表现及其原因。行政化奠定了乡村关系的基本格局,也是乡村关系失范的突出表现。直接干预选举、实行村财乡管是乡镇控制村委会的人事任免权和财务管理权的举措;对村委会、村干部制定各种目标和任务、进行各种考核和考察以及派驻“包村干部”等措施将村委会的利益和乡镇利益捆绑在一起,村委会很难实现自我管理,村民也难以做到民主监督。于是,“村民委员会组织法”对乡村关系的规定便遭到破坏,弱化了乡村的新型指导关系,强化了传统的领导关系,不符合村民自治的基本精神。乡村关系的行政化是国家“压力型体制”作用的结果:上级总是想办法将压力传递到下一级,乡镇政府无可遁逃地承担起完成上级任务的角色。在失衡的国家城乡发展政策支配之下,牺牲农业来发展工业的基本格局仍未得到根本改观,农业依然在为城市和整个国家的现代化提供廉价农产品和原料。乡镇政府作为国家从村庄汲取资源的工具,既要完成国家任务,又要满足自己财政支出的需要,解决财政困难,还要维护乡镇滋生的自我利益等等,都促使其加强了对村委会和农民的控制。第三章“土地权利:在国家与农民之间”主要通过土地权利来探讨农民与国家的关系。土地征用极大地扭曲了乡村关系,所暴露出来的问题已经远远超越了乡村关系的范围。现行法律规定:我国实行土地公有制,城市市区的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。农民与土地的关系最为密切,而他们却不能拥有土地所有权。土地承包制度和《土地承包经营法》只是赋予农民对土地有限的使用权,而处分权属于土地主管部门。这种所有权、使用权和处分权“三权分立”的土地权利格局加强了国家所有权的优越地位,削弱了农民的土地权利,农民对于土地征用只能被动接受,而且得不到法律的有效补偿。同时,它为各种名目的税费征收提供了制度上的便利。不仅如此,农村土地的“集体所有权”在现实中无法解决究竟谁是所有人的问题。依据有关法律及实践,四个主体（村集体经济组织、村民委员会、乡镇农民集体经济组织和农民集体）都能够享有土地所有权,也有四个主体（村集体经济组织、村民委员会、村内集体经济组织和村民小组）享有土地承包经营中的发包权。权利主体的混乱不利于对土地和农民土地权利的保护。国家法对土地所有人、发包人和使用人处分土地的任何行为都做出了严格限制,而对于国家征用土地却极少限制。《土地管理法》规定:国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。现行立法对征收农民集体的土地具有明显的国家强制特征。征用农民集体土地完全是国家单方面的意志,农民集体无权亦无力与国家进行谈判,国家法律没有给农民集体留下丝毫余地。什么是公共利益,国家为了哪些公共利益就可以征用土地?对这些基本问题,法律规定付之阙如。现行法律对于土地征用的补偿,只是限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用以及安排被征地农民的社会保障费用等,而土地所有权作为土地权利的核心权利却得不到国家法的补偿。这是明显不合理的。通过土地征用可以看到国家多重身份的冲突:规则的制定者（立法者）和执行者（执法者）、交易的一方当事人、纠纷的裁判者、部门利益的追逐者……使得国家对于征地这一行为享有几乎不受限制的权力。且不说有些政府超越权限的行为,仅就已有的法律规定而言,国家对土地拥有的绝对优势地位就足以使农民土地权利处于弱小而保护不力的境地。如此一来,土地成了人人都想吃的“唐僧肉”,国家、各级政府及村委会都想从中捞取好处,于是农民眼中的“卖地”现象就愈演愈烈,农民土地权利受到的侵害就越来越大。充分说明,不受限制的权力会越来越膨胀,将权利的空间蚕食鲸吞。要保障农民权利,土地问题是核心。土地权利得不到保障,就无法改变乡村关系失范的局面。第四章“税费改革后的乡村关系”叙述了中央政府实行税费改革之后,乡村两级陷入财政危机,由此反思农民负担沉重的体制性原因。在传统社会,赋敛的征收是社会治理的秘诀。古代的很多税制改革或者变法乃至近代的国家政权建设,都与赋敛的需要相联系。人民公社体制成功地满足了国家向农民征收税费的需要,为国家的经济建设积累了原始资本。时至今日,这一功能依然为乡镇政权所继承。村民自治遭遇困境的主要原因是乡镇政府要维持支配性的乡村关系,其根本目的是把村级组织继续作为自己下属的一级行政组织,依靠村级组织来完成税费的收取、贯彻自己的意图、完成各种指令性任务。村民自治形式化跟农民负担问题化几乎是同步发生的,二者之间有着内在的结构性关联。它们都是基于向农民征税、收费的需要而竭力维持支配性乡村关系的两种表现。中央政府为了减轻农民负担,巩固政权合法性,从2000年开始进行税费改革,从2006年取消农业税,乡村关系因之进入到“后税费时代”。然而,这种“并税除费”决不是治本之策,若无其他改革配合,对其“治标”效果也不能期望太高,要以历史上历次税费改革都绕不开的“黄宗羲定律”为鉴。税费改革在减轻农民负担的同时,加剧了乡、村两级的财政危机,而危机则为乡村关系的根本性转型提供了条件。同时,乡镇政府向农民征收税费的“目标考核”压力也大为缓解,乡村治理工作从“管制型”向“服务型”转变,使乡村关系的变革和发展面临着新的历史契机。如果没有相应的制度跟进,单兵突进式的税费改革在并未完全解决农民负担问题时,却有可能正在造成新的治理资源的缺失。作为一个有机组成部分,这三章采用实证研究的方法,运用一系列鲜活的事例、枯燥的数字和冷峻的法条来剖析乡村关系的失范。通过对土地权利和税费征收的分析,丰富了对失范的理解和适用。既存在违反规范的“违法的”失范行为,也存在符合规范的“合法的”失范行为。失范并不意味着完全违背既有的规范,亦不是无法可依、无规可循;更严重的失范行为是在既有规范的前提下进行的,而这些规范往往具有“合法”的身份。尽管国家、基层政府和农民都有失范行为,而前两者有国家法和国家强制力的支持而具有合法性,农民虽具有道义的正当性却无力与之抗衡,各项权利难以获得制度化的表达和保障。评价失范不能仅以国家法作为标准,而应以公平正义为依据。国家的失范（在本文中突出地体现为乡镇政府的失范行为）成为矛盾的主要方面,农民的失范行为大多是在国家力量挤压之下的被动反应。乡村关系的失范凸显出国家权力对农民权利的制度性挤压,不合理的国家体制已经成为转型期体制改革的主要对象。这也是贯穿全文的一个基本思想。第五章“法治化的秩序重建”是本文的第三部分。解决失范问题的前提是有规范可循,秩序重建需要以公平、正义、人权等具有普世意义的基本价值为取向的规范。这样,体制改革就提上了日程,也只有体制改革才能真正破解乡村关系的困局,进而解决转型时期的三农问题。有了良好体制保障的法治才会实现“良法之治”。三个方面的体制改革分别以平等、自由、权利为目标:这就是拆除“城乡分治、一国两策”的制度壁垒以实现城乡平等,其主要内容是取消对农民的差别待遇,要实现城乡在就业制度、教育制度和社会保障制度等各个方面的平等。同时,改革乡镇公共管理体制、把农民从对国家的身份依附中解放出来,使农民获得自由。这就需要撤销乡镇政府,建立农会组织,让农民拥有安排生产、自主经营的自由。此外,推动土地制度改革、恢复耕者有其田的传统,把土地所有权还给农民。财产权利是其他权利的基础,以保障财产权为核心,进而保障农民的各项权利,实现农民全面而自由的发展。这是土地所有权的宪政意义,也是在农村重建法治化新秩序的起点。国家与农民关系的实质是权力与权利的关系。乡村关系的失范就是国家权力侵犯农民权利的外在表现。限制政府、保障民权乃是解决农民问题的根本理念,也正是法治的内在要求。只有法治政府才能真正解决农民问题。欲达此目的,就必须建立以实现平等、自由,保障权利为目的、以公平正义为基本价值取向的新秩序。这一自然演进和理性自觉的过程,也就是建设法治国家的进程。