解读成渝统筹城乡综合配套改革试验区之行政体制改革

论文摘要

成渝统筹城乡综合配套改革试验区(以下简称“成渝综改区”),是继浦东新区、滨海新区两个综改区之后,国务院批准设立的第一个以“统筹城乡”为重点的、且跨行政区划的综改区。从其设立背景和战略意图的考察可知,成渝综改区不同于以往改革多以经济体制为突破口,而是立足于城乡二元结构性矛盾突出、城乡差距持续扩大、三农问题亟待解决的发展现状,立足于与东部地区发展的不平衡及自身资源的条件差异,立足于为西部地区提供发展模式的前提下,结合成、渝两地在西部的中心城市地位优势及城乡分割体制的典型性特征而设的,旨在建立以体制创新为核心的城乡统筹发展可借鉴的改革路径,从而形成分类指导区域发展的经验模式。对成渝综改区体制改革的研究目的在于,探索城乡统筹和跨区行政体制创新的模板,对统筹发展背后的深层次的体制与结构障碍寻求解决途径。成渝综改区,又被称为“成渝新特区”,所谓“新”主要是从被赋予体制改革“先行先试”的权力而言的,综改区的核心在于“软环境”的提供,即各种机制的创新为统筹城乡提供发展的可能性和体制基础。地方政府作为试验的主体,仍占据综改区主导地位,“以行政破行政”,即行政制度的制约须依靠行政制度的力量来打破是本文研究的立足点和初衷所在。本文立足于成渝新特区自身,综合运用现状考察、实证分析、对比分析及理论建构的研究方法,主要从三个维度对地方行政体制改革加以解读:首先是与非政府组织之间。即政府职能转变的问题,主要涉及公共服务的社会化和市场化,现代行政服务型政府的定位和回归,实现政府在社会职能领域的退出机制和培育部分职能的社会承接功能,这也是行政体制改革的前提和切入点;其次是地方政府之间的关系问题。对成渝综改区而言,主要涉及成、渝如何实现跨区划的行政协作机制,在区划理论实现良好的区域治理制度环境。对此,本文引入跨区行政协作的概念,通过行政区划理论、区域地理学、区域经济学及区域行政法学等相关理论分析和理论构建,并结合成渝地区现状及当今世界各国区域协作实现形式的类型化研究,论述了破解成渝综改区体制困境的、多元复合跨区行政协作机制的理性选择之路;第三是城乡二元主体间的结构性问题。主要涉及针对既有的空间布局、产业结构分工及公共产品、教育就业、医疗卫生、社会保障等公共服务等方面的城乡差距现状,建立城乡统筹的公共服务均衡发展机制,使“农村居民和城市居民一样”,享有平等的权利地位、均等化的公共服务和同质化的生活条件,以破除城乡二元结构矛盾,促进城乡一体统筹发展。通过对成、渝城乡发展的现状考察及行政区划所导致区域合作不足的实证研究,并在成渝新特区所涉及的行政主体间权力对应关系格局加以剖析的基础上,从综改区政府主导和行政体制改革层面出发,提出了构建有效的多元复合区域行政协作机制与以公共服务为核心的城乡统筹治理模式,突破区域行政和统筹城乡的体制障碍,为成渝综改区实现区域协作机制和城乡治理模式的创新提供制度基础和基本框架构建,从而推进整个成渝综改区的体制改革。

论文目录

• 中文摘要
• Abstract
• 引言
• （一） 成渝新特区问题的提出
• （二） 研究现状综述
• （三） 研究的现实意义与理论价值
• （四） 研究方法与重点
• 一、成渝综改区设立背景
• （一） 工业化、城市化与城乡结构
• （二） 协调地区发展不平衡
• （三） 西部地区发展模式
• 二、综改区主体之困境——法律框架下主体机制的缺失
• （一） 设立主体的角色定位
• （二） 综改区主体间的关系
• 1. 现状的体制成因分析
• 2. 法律机制的探寻
• 三、对“新特区”的前提认知
• （一） 概念的界定与梳理
• 1. “新”
• 2. “统筹城乡”
• 3. “综合配套”
• 4. “试验区”
• （二） 根本目标原则
• （三） 试验的重点——统筹城乡发展
• 1. 实质
• 2. 关键
• 3. 主要内容
• 四、成渝统筹城乡发展考察
• （一） 现状与可能性
• 1. 城乡二元结构的典型性
• 2. 中心城市的区位优势
• 3. 城乡统筹的经验累积
• 4. 区域模式的协作需求
• （二） 现行体制机制的局限性
• 1. 行政手段和政府主体投入机制——地区自身增长机制培育的缺乏
• 2. 自然资源主导产业结构——市场开发及政府整合调节机制的缺乏
• 3. “行政区经济”——跨区联合协作机制的缺乏
• （三） 创新体制的改革框架
• 1. 微观体制基础——内生结构能力
• 2. 现代市场体系——发展的源动力
• 3. 行政管理体制——首要核心任务
• 4. 公共服务均衡化——体制性保障
• （四） 综改区经验的可借鉴性比较
• 五、试验区行政体制改革
• （一） 逻辑前提
• 1. 行政区划利益主体不变
• 2. 中央与试验区的事权划分
• 3. 试验区各主体改革目标一致
• （二） 所涉及行政权力对应关系
• 1. 中央与试验区
• 2. 地方与试验区
• 3. 成&渝主体间
• 4. 城&乡二元行政体制
• （三） 理论构建
• 1. 区域行政理论
• 2. 区域发展理论
• （四） 基本思路
• （五） 困境与难点
• 1. 试验区行政权本身的合法性
• 2. 试验区行政主体多元化
• 3. 跨区行政的机制欠缺
• 六、基本框架构想
• （一） 政府职能转变
• 1. 职能转变的必要性
• 2. 职能转变的方向
• （二） 机构调整
• 1. 以职能需求为配置准则
• 2. 跨区协作机制中的机构调整
• （三） 管理方式
• 1. 开创性城乡管理机制
• 2. 社会力量的培育机制
• 3. 公共参与及公共决策机制
• （四） 行政效能建设
• 1. 体制内的监察制度
• 2. 体制外的投诉制度
• 3. 保障性的问责制度
• 4. 社会化的评估制度
• （五） 磋商机制——利益表达和冲突解决机制
• 1. 磋商机制与制度供给
• 2. 磋商机制与制度竞争
• 3. 磋商机制与制度变迁
• 七、行政体制的理性选择
• （一） 区域行政协作机制
• 1. 各国现行理论及实践中的形式
• 2. 分类概括
• 3. 成渝综改区的理性选择——多元复合行政协作机制
• （二） 城乡统筹的配套公共服务体制
• 1. 城乡差距的现状分析
• 2. 统筹城乡公共服务体制为核心的治理结构
• 结束语
• 参考文献
• 致谢