论文摘要
共青团管理政府青年事务应该采取哪种实践途径?目前,共青团主要有三种实践途径的探索与思考:一是成立青年事务管理机构,作为直属政府专司青年事务管理的专门机构;二是共青团以社会化运作的方式承接政府青年事务的公共项目;三是借鉴妇儿委的做法,催生《青年法》的出台,赋予共青团管理青年事务的法律地位。本文从青年事务的概念出发,对共青团进行了基础性分析,比较国外青年事务管理的做法及现有模式的优劣,提出了共青团管理政府青年事务实践途径的策略设想。应该说,青年事务的产生是社会发展、劳动分工和专业化更为精细的结果。科技发展和管理专业的精细分工,使得青年这一群体逐渐能够纳入公共管理体系,作为公共事务管理单独的一个类别。而促使青年群体成为公共管理的一个整体对象,是由青年的弱势群体地位和“作为社会发展的现实和未来力量”的重要性决定的。正如联合国秘书长在第54届联大报告中指出:“青年,象其他人口群体一样,有着他们自己独特的关注和问题,这要求对此作出特殊反映。这些关注、问题及解决方式都必须融人政治决策和社会、经济发展中。”截止到目前,联合国185个成员国中已有153个国家制定了全国性的跨部门青年政策,有167个国家建立了青年事务协调机构。世界各国几乎都将青年事务纳入政府管理的范畴,即将其作为公共事务的一个组成部分加以管理。随着西方国家第三部门的发展,以及公民社会理论、第三部门研究的不断深入和完善,西方国家政府青年事务管理机构还通过政策和财政的间接手段,以民间组织(第三部门)和政府签订购买合同的方式,引入第三部门参与公共事务管理,承担青年事务的具体项目、实现对青年的个性化服务。在我国,建国50多年来,教育、劳动、司法、文化等政府职能部门以及相关社会团体分别管理部分属于本领域的青少年事务,大量的青年工作主要委托共青团协助管理,传统的青年工作机制总体上是以共青团为主体来运作的。但实际上,共青团对于青年事务的管理没有法律地位和法律依据,中国没有专司青少年事务的政府部门和法律规定的社会组织。既然青年事务纳入公共事务管理范畴是国家对社会发展和青年群体的特殊反映,那么中国和世界其他国家一样,也需要一个载体承担青年事务管理职能。所谓青年事务是指政府和社会组织围绕青年教育、健康、就业、参与等问题依照有关法律、法规行使针对青少年教育、监督、管理、保护、发展等职能过程中涉及的综合性服务事项。可见,青年事务外延之广泛,几乎涉及社会的一切问题。而传统政府职能的划分以因事设职为原则,并不根据人群进行管理,这就使得以人群和年龄段为特征的青年事务如果单设在政府职能部门系列,具体化后必然与传统职能部门之间存在职能上的交叉。根据西方公民社会理论和第三部门理论,国外政府青年事务机构主要以统筹协调为职能,避免与传统具体职能重叠,并通过间接管理的手段让第三部门承担青年具体项目和个性化服务。因此,中国青年事务管理载体的落实和管理模式的合理构建,首先要解决的是确立一个独立的、具有法律地位、其职能可以涵盖政府管理青年事务的所有方面,但其管理权又和政府现有职能部门不存在交叉,其机构设置和管理组织的分布还要具备全方位、呈网络状这样一个特点的青年事务管理机构。共青团是目前我国现有的组织中在职能上最接近上述要求的组织。“最接近”,是指中国共青团长期以来,在其职能上一直从事着和青年相关的工作,其组织分布完全呈现了全方位、网络状的特点。而且共青团的青年业务几乎涉及所有领域,其运作的人力资源、社会基础资源、工作经验、政治背景资源表现出的优势也是任何一个现有的和新成立的组织或政府机构几乎无法比拟的,尤其是其作为一个青年组织分布的全方位网络规模在世界范围内也是少有的。实践中,共青团就青年事务管理也作了一些探索和尝试。例如,闸北区团委以政府职能移入的方式,增设闸北区青年事务局,主要履行青少年发展规划、青少年生存发展现状调研等职能,填补了青年事务缺乏政府统筹协调的空白职能。虽然这种政府职能移入的方式与现代政府公共管理“小政府”的理念似乎不吻合,但在青年事务管理缺乏明确法律规定的情况下,它却以“一套班子两块牌子”与共青团组织资源互为支撑的方式,尽量避免行政机构膨胀使政府青年事务落到实处。还有佛山市团委承接政府项目实行志愿服务项目招标,以社会化运作方式承担青年事务,类似国外第三部门参与公共事务管理的模式。因此,中国共青团几乎承担了我国青年事务分别应由政府和社会承担的职能。但目前中国共青团按照党章和团章的规定,“是中国共产党领导的先进青年的群众组织,是广大青年在实践中学习中国特色社会主义和共产主义的学校,是中国共产党的助手和后备军。”。中国共青团既不是政府组织,也不是非政府组织。如果我们能在共青团传统一元职能上,再从法律上明确增加规定共青团组织作为隶属于政府管理青年事务的青年组织,将青年事务管理职能赋予共青团,则能真正解决政府管理青年事务相互隔离,各自为政、边缘化以及避免管理职能交叉、管理成本增加等问题。而且,本文通过对共青团组织属性剖析,认为中国共青团承担“青年事务”的管理职能与其先进性和群众性的二重属性也并不冲突。共青团管理政府青年事务,必须滤清一些问题。共青团首先要获得管理青年事务的法律地位,成为隶属政府的独立“第三部门”,确立管理人员的稳定地位和运作资金的来源问题;共青团还要界定好管理青年事务的职责和范围,既要做好青年生存和发展规划,又要制定好解决“个案处理”的方案和程序。共青团在传统的政党助手和接班人政治职能基础上,增加了政府属性的青年事务管理职能,这是共青团职能多元化发展的表现。共青团职能多元化发展是对社会发展和青年需求的回应,既使共青团能更自如的应对社会转型,也有利于中国共产党执政地位的加强和巩固。