中共重庆市江津区委党校402260
摘要：近年来随着江津区新型工业化、新型城镇化的飞速发展，大量城市周边的土地被征收。越来越多的失地农民成为当今社会的新型弱势群体。他们的生存和发展问题已经成为社会关注度很高的热点问题。笔者经过调查和实地访谈，发现江津区失地农民权益保护方面存在着一系列的问题。笔者在借鉴国内外保护失地农民权益法规措施的基础上，并查阅了国内不少专家学者关于失地农民权益保护的研究成果，进一步提出了保护失地农民权益的对策和建议。
关键词：新型城镇化，失地农民，权益保障
新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，随着西部大开发战略的深入推进，江津区城镇化的进程也随之加快，城乡整体经济水平得以提升，城乡居民由此获得了崭新的发展机遇；由于城镇化深入推进，大量农用耕地被转化为城镇建设用地。据统计，2015年至2016年期间，全区实施征地项目143个，征地面积21000多亩，大量的失地农民也随着产生。土地是农民赖以生存的基本保障,尤其是江津区属于丘陵地带,集区域性中心城市、大农村、大山区于一体，系全市最大的农业区县，农业产值历年居全市第一，土地的养老保障、失业保障功能为绝大多数农民提供了最基本的生活保障。一旦土地被征收，将使农民失去这部分经济收入来源。
一、江津区新型城镇化过程中失地农民权益保障方面存在的问题
（一）原来的征地制度已不能适应新的环境
国家和农村集体对农地所有权的主体权利失衡。《中华人民共和国土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”同时《中华人民共和国土地管理法》还规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《中华人民共和国宪法（2004年修正）》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就意味着，出于公益性用地的目的，政府可以运用土地征收手段把农村集体所有的土地变为国有土地。这就造成了国家和农村集体这两个土地所有权主体权利的严重失衡，导致我国的国有土地所有权和集体土地所有权处于不平等地位，集体土地所有权主体的权利没有得到实际的认可和肯定。“征收是城乡土地所有权的单向流转，是由集体所有权变为国家所有权。由前面分析可知，集体土地所有权和国有土地所有权是并列存在的一种权利，但其权能是不对等的，两种所有权主体之间没有相制衡的权能，导致在整个征地过程中集体与农民处于弱势地位，没有与之谈判和博弈的权利。”〔1〕
（二）土地征收补偿机制不合理
政府部门对失去土地农民补偿标准测算方法有失公平合理。《中华人民共和国土地管理法》规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”江津区对失地农民的补偿严格按照渝府发〔2013〕58号文件《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》、渝府发〔2008〕45号文件《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》、江津府发〔2013〕70号文件《重庆市江津区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》等文件精神进行。江津区土地征收以后对农民的补偿形式主要是一次性的货币安置，对失地农民的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及农村房屋、青苗、地上构（附）着物补偿、室内设施补助费、养殖大户的搬迁补助费、搬迁过渡费、搬家补助费、自建住房的新宅基地补助费。尽管政府部门给予失地农民的这些补偿金可能与当前耕地产出的经济作物或者粮食作物价值接近，但随着江津区新型城镇化的飞速发展，城乡结合处的农业已经和传统意义上的农业大相径庭，土地的价值已经大大增加，其价值已经远远超出了普通的经济作物或粮食作物的价值，而政府部门以粮食作物或经济作物的平均产值作为对农民征地补偿的标准不能科学反映被征地的市场价值，忽视了这些被征土地的预期收益。这就使得被征收的土地价格远远低于土地的市场价值。由此土地的征收价格与市场价值之间就形成了巨大的利益差额。“补偿范围仅包括了直接损失，没有包括间接损失，尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险金。”〔2〕在对江津区失地农民的调查中，有相当一部分被访者不愿意自己的土地被政府部门征收。他们反映征地后出现了一系列的问题，诸如征地后补偿标准过低，以至于失地农民收入比土地征收前大大减少了，自己的生活水平明显下降，感觉失去了自己最基本的生产资料——土地之后，生活失去了保障。
（三）失地农民技能单一，就业能力差，无法适应失地之后的新环境。
城市化和工业化是统筹城乡发展、消除城乡二元社会结构，进而实现国家现代化的必由之路。在这个过程中，广大的农村集体土地被征收，大量的农民将失去基本的生产资料。在工业化、城市化快速推进的过程中，城市中大量的二、三产业陆续向城乡结合部转移。失地农民的就业机会大大增加。但由于农民自身的诸如文化素质偏低，劳动技能不高等因素制约，失地农民并没有在如此优越的就业环境中找到自身合适的工作岗位。根据笔者的调查发现，江津区失去土地农民的学历较低，大多数是高中中专、初中甚至小学学历。在他们的土地被征收之前，他们主要依靠土地从事农业生产。土地被征收后，这些失去土地的农民由于自身文化素质偏低，劳动技能不高被拒于企业大门之外，不得不从事那些依靠繁重体力劳动的建筑、运输、服务等简单劳动维持生计，收入较低，面临的风险较大。由于打工收入的不确定性，这些失去土地的农民对未来的长远生计普遍感到忧心忡忡。失地农民的心理落差大，进而导致社会不稳定因素增加，威胁我国和谐社会的构建。
（四）失地农民因自身身份转换陷入心理困惑，对未来的前景深感担忧
《论语•学路》篇中曰：“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成。”农民被政府征收了土地之后，成为既不像城市居民，又不像农村农民的特殊弱势群体，身份不伦不类。在被访者中，绝大部分失地农民表示对自己这种不伦不类的尴尬处境深感困惑，对自身未来的处境深感忧虑。在土地被政府征收以前，农民拥有自己基本的生产资料——土地，依靠土地的养老功能、就业功能、保障功能，传统社会中的农民能够维持生计；在土地被征收之后，失地农民失去了基本的生产资料，无法享受城市居民所享有的诸如城市居民低保等待遇。
（五）社会保障体系残缺，失地农民没有享受到城市居民同样的社会保障
失地农民基本上被排斥于城镇职工社会保障范围之外，失去土地的农民参加社会保障的人数较少。抽样调查显示，有相当一部分失地农民没有享受到城市居民同样的社会保障，比如医疗保险、失业保险、最低生活保障等。根据江津府发〔2013〕70号文件《重庆市江津区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》精神的相关规定：“土地补偿费为被征地的农村集体经济组织所获得的补偿，被征地土地补偿费总额的80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险，由土地行政管理部门代为划拨到劳动保障部门。”但失去土地的农民没有享受医疗保险、失业保险、最低生活保障等城市居民所享有的社会保障。目前我国正向人口老龄化迈进，失地农民的老龄化已经初露端倪。这些都带来了失地农民养老保障的难题。
二、江津区在新型城镇化过程中保障失地农民权益方面的对策建议。
《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》（2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过）提出：“我们党来自人民，失去人民拥护和支持，党就会失去根基。必须把坚持全心全意为人民服务的根本宗旨、保持党同人民群众的血肉联系作为加强和规范党内政治生活的根本要求。全党必须贯彻党的群众路线，为群众办实事、解难事，当好人民公仆。坚持问政于民、问需于民、问计于民，决不允许在群众面前自以为是、盛气凌人，决不允许当官做老爷、漠视群众疾苦，更不允许欺压群众、损害和侵占群众利益。”随着城镇化的不断推进,东部发达地区对城镇化过程中失地农民的研究颇多,相应的制度措施也日臻完善,而西部地区是我国经济欠发达地区,与东部地区的发展相差甚远。随着西部大开发的深入推进，城镇化迅猛发展，失地农民数量也日趋增加，随之产生的各种问题诸如农民经济拮据、社会保障空位等问题日趋凸现。若能有效解决这些问题，这将对我国西部大开发的深入推进具有很重要的现实意义，所以选择西部地区的失地农民作为研究对象。西部地区由于特殊的地理位置、经济发展滞后，土地数量稀少且贫瘠化严重，人口数量多，农民经济创收渠道单一，与东部发达地区的失地农民相比，西部地区的失地农民对土地的依赖性更高，因而失去土地之后农民返贫的脆弱性更强。而江津区作为重庆市的一个下属区（县），四面高山环抱，境内丘陵起伏，地貌以丘陵兼具低山为主，分平阶地、丘陵地和山地。江津区所辖的土地贫瘠，不利于大规模机械化耕作。据统计，2015年至2016年，全区实施征地项目143个，征地面积21000多亩。有鉴于此，可见江津区的经济发展速度之快，征地面积之大，由此导致的失地农民数量之大，失地农民权益受损也比较严重，故研究者选择江津区的失地农民作为研究对象。在借鉴国内外保护失地农民权益法规措施的基础上，并查阅了国内不少专家学者关于失地农民权益保护的研究成果资料，笔者力求发现失地农民权益保障方面存在的问题，并加以分析，结合江津实际提出解决失地农民权益保障方面的对策建议。
近年来失地农民的不断增多是新型城镇化加快发展的必然结果，也是发展中国家包括中国在内社会经济飞速发展
必然出现的现象。根据重庆市五大功能区域发展战略定位，江津区的区位定位是重庆市的城市发展新区，是重庆市新型工业化和新型城镇化的主战场之一。要切实保护失地农民合法权益，就要建立健全土地法律制度，改革完善农地产权制度和农地征收制度，建立健全完善的失地农民社会保障体系，加强对失地农民的教育培训，建立灵活有效的就业机制，重新科学合理地对政府角色进行定位。
（一）建立健全土地法律制度，为失地农民的合法权益保障营造良好的制度环境。
土地不仅是江津区广大农民发展的生产资料，基本生活的保障，也是其安身立命之本，对他们的重要性不言而喻。尤其是处于西部地区的江津区农民对土地具有较强的依赖性，一旦失去了赖以生存的土地，就意味着失去了养老保障、就业保障等诸多保障，其返贫的脆弱性较东部省份更强。有鉴于此，为真正解决江津区失地农民权益保障问题，有必要进一步深化农村土地制度改革，使得失地农民的权益保障有法可依。
然而我国现阶段对土地征用方面的立法较为滞后，截止目前还没有制定完整的《土地征用法》，有关土地征用方面的相关规定只是散见于《中华人民共和国土地管理法》等法律法规中，对土地征用的审批程序、征用的原则和依据、补偿标准等一系列问题，尚未予以明确具体的规范。鉴于征地立法的滞后，具体操作层面的力度不够，导致在征地过程中往往会出现随意征地、野蛮拆迁、补偿不到位等人为主观行为，以致于广大失地农民的合法权益受到了不同程度的损害。因此只有通过建立健全土地法律制度，完善土地征用方面的法律法规，对政府部门的土地征用进行严格的规范和约束，在法律层面赋予农民合法的财产权，使得农民真正成为农村集体土地的主人，进而大大增强其在博弈中的政治话语权，切实维护广大失地农民的合法权益。
此外，还应进一步改革现有的征地制度，进一步规范政府征地行为，规范细化政府征地程序，对公共利益做出明确的规定，最多限度地维护广大农民的合法权益。同时还可以在对农村土地征收之前实行征地听证制度，积极听取广大人民群众的意见和建议，倾听他们的呼声，充分保证广大农民群众在土地征收过程中享有充分的知情权、参与权、话语权等政治权利，从而为失地农民的合法权益保障营造良好的制度环境。
（二）建立多元土地征收补偿机制，确保失地农民生活有保障
目前大多数地方政府对失地农民的补偿采取货币补偿的方式。在征收土地的过程中，对失地农民除了实施货币补偿之外，还可以采取其他的补偿方式诸如实物补偿予以补充。为弥补我国土地制度的缺陷，对于创新被征地农民的补偿制度，可以借鉴西方发达国家比较成熟的做法，引入市场机制，结合市场标准建立多元土地征收补偿机制，提高对被征地农民的补偿水平，保证他们不会因为失去土地而陷入贫困的处境。
为了保证广大被征地农民的生活和生产不因征地而受到影响，政府部门在征收土地的同时可以按照科学合理的规划划定预留出部分土地，给予当地的农村集体经济组织发展其他产业，比如具有江津地方特色的手工艺、服饰工艺等地方特色小经济，从而可以安排当地的失地农民就地就业，进而获得较为稳定的经济收益，从而满足失地农民的长远生计需要。还可以利用土地补偿费入股参与经营，使得广大失地农民获得一定的经济收入。一言以蔽之，只有建立多元土地征收补偿机制，才能使得失地农民生活水平不会降低。
（三）建立健全以养老保障为主体，以医疗保障、就业保障为补充的社会保障体系
土地是农民生活的基本保障，是他们安身立命之本，尤其是我国西部省份的农民对土地的依附程度更高，而一旦失去土地，倘若没有相应的保障措施，这些失地农民必然陷入贫困的境地。
基于笔者所查阅的关于失地农民权益保护的有关理论支持、江津区经济社会发展以及江津区失地农民社会保障制度建设水平，笔者建议进一步完善以基本养老保险为主体，医疗保险、失业保险为补充的社会保障体系。
（1）建立失地农民的多层次医疗保障体系
长期以来，我国传统农民的生存发展依附于土地，土地是他们的衣食父母，因而在这种语境下我国传统农民的保障属于家庭保障、土地保障的范畴。但随着新型城镇化的飞速发展，大量的失地农民由于失去了基本的土地保障，虽然得到了政府的一部分货币补偿，但是由于政府的安置方式单一，给予失地农民的货币补偿不能反映土地的市场价值。科学、公平、公正的社会保障机制尚未建立起来。医疗保险制度在失地农民中几乎没有开展起来，广大的失地农民几乎被排斥在医疗保险这道安全网之外，在失去自己的土地之后，他们也失去了基本的医疗保障。失地农民是社会的弱势群体，一旦患上疾病甚至大病重病，就不能得到科学规范的治疗，不能充分享受丰富的医疗资源，因而导致“因病致贫、因病返贫”的困难处境。这些失去土地身患疾病的农民不但不能享受到改革开放带来的成果，而且还会成为新型城镇化过程中矛盾的焦点，大大影响我区新型城镇化的进程。有鉴于此，政府部门要牢固树立以人为本的理念，牢记党的全心全意为人民服务的宗旨，切实维护失地农民的合法权益，把对搞好失地农民的医疗保障作为贯彻落实科学发展观、开展“两学一做”活动的切入点，作为“为官一任，造福一方”的民心工程来抓好。要牢固树立科学发展观，切实树立以人为本的理念，恰当地处理好发展经济和切实维护好广大失地农民合法权益的关系，积极把做好失地农民的医疗保障工作作为维护失地农民切身利益、化解社会矛盾、构建和谐社会的大事抓好，使得广大的失地农民能够幸福地享受到改革开放带来的丰硕成果。要坚持政府主导，多渠道筹资原则开展失地农民的医疗保障工作。失去土地农民的医疗保障筹资水平的确定要与其当地的社会经济发展水平相适应，与其个人承受能力相适应。失去土地农民的医疗费用可以采取多种渠道筹措，由国家、失地农民所在的集体经济组织、失地农民个人以及土地征收费用四部分组成。
（2）建立健全就业服务体系，切实维护失地农民的就业保障权益
就业是民生之本，是被征地农民最好的社会保障，是维护其合法权益的根本途径。真正解决好失地农民就业问题，就可以使得失地农民可以获得稳定持久的收入，使得他们可以充分享受中国经济发展的成果，进一步维护社会的稳定，促进新型城镇化飞速发展。
政府部门要高度重视失地农民的就业工作，提高思想认识，积极营造促进失地农民积极就业的良好宏观环境。建立城乡统一的劳动力就业市场。消除对失地农民就业的歧视，取消对失地农民进城就业的种种不合理限制，采取优惠政策鼓励用地单位把适合的岗位优先安排给失地农民。政府部门鼓励当地失地农民积极转变就业观念，鼓励支持失地农民自主创业，自主择业，并给予必要的优惠政策支持。完善失地农民的就业服务体系。政府部门精心策划，组建一支业务能力强、有较高责任感的就业指导队伍，加强对被征地农民的就业指导，帮助他们正确认识和评价自我，帮助他们提高再就业的能力。强化对失地农民的就业培训。失地农民文化素质不高，就业技能单一，在市场经济激烈的竞争中，他们是就业的弱势群体。政府部门要落实培训机构，定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训，增强技能培训的实效性和针对性，真正提高失地农民的就业能力。
主要参考文献
〔1〕宋晓丽／刘民培.城乡土地权益的对比与实现，中国国土资源经济（2015年第11期第28卷），2015（11）.
〔2〕文晓波.城市化进程中的失地农民权益保护问题研究—以重庆市5区2县的实证分析为例.重庆大学硕士学位论文，2007.4
该论文是中共重庆市委党校校级课题“江津区新型城镇化过程中失地农民权益保障研究”（批准编号CQDX2015B-061）的阶段成果。