论文摘要
本文从公共财政与行政法治的关联入手,通过对公共财政体制下行政法治变迁状况的实证分析和行政法治发展趋势的展望,提出了公共财政体制下行政法治建设的具体思路。全文分四部分,分别对以上问题进行了论述。本文认为公共财政与行政法治存在一定的关联,认为公共财政是有限政府与行政法治的整合机制。其关联性的表现是:有限政府和行政法治依赖公共财政,有限政府和行政法治又受制于公共财政。在现代国家生活中,公共财政是国家的物质基础,国家存续依赖于公共财政,公共财政是国家权力活动的经济前提。但对于任何国家的执政者而言,其权力活动的实施都必然消耗一定的财政资源,财政资源的紧缺性永远是制约其权力活动的一个现实因素,因此,公共财政体制下的政府必须是有限政府。而有限政府与法治是彼此依存的两个方面,法治之下的行政必然追求有限行政,而有限行政又是法治得以实现的基本保障。有限政府和行政法治必然受制于公共财政资源的紧缺性。财政资源的紧缺性始终是制约政府无限权力的天然障碍,为了谋求国家的“善治”,制宪者们在设置权力与权利的界限,设计与调整国家的政权组织形式与国家结构形式之时,都不得不将财政的因素考虑在内。行政法治的建构依赖公共财政,又受制于公共财政。在文章的第一部分,本文从行政的过程和环节的角度,将行政法治的构成要素概括为行政主体法治、行政行为法治、行政程序法治、行政监督法治、行政责任法治和行政救济法治。它们构成一个完整的行政法治系统,互相关联,互相促进,缺一不可。其中,行政主体法治是行政法治的基础,行政行为法治和行政程序法治是行政法治的核心和关键,行政监督法治、行政责任法治和行政救济法治是保障。认为行政法治的构成要素都受制于公共财政。本文运用实证材料分析了公共财政体制下行政法治的现状和行政法治构成要素的变迁状况。行政法治构成要素的变迁源于公共财政诱发的公共行政的变迁。在公共财政体制下,国家的财政收入以税收为主要来源,属于全体国民所有且具有公共性;国家的财政支出主要用于执行公共财政职能,提供公共物品。在分税制条件下,我国的地方政府财政收支出现大量赤字,基层公共财政职能难以履行。同时为了削减公共财政支出,不得不改革公共行政。在公共行政的改革中,行政组织设置与法治行政矛盾、行政财权配置与给付行政矛盾、公民权利保障弱化与服务行政矛盾,行政法治状况令人担忧。同时,中国建立公共财政模式之后,公共行政发生了变化,国家行政属于公共行政,但公共行政不等于国家行政。公共行政除了国家行政以外,还包括其他非国家的公共组织的行政,如公共社团(律师协会、医生协会等)的行政以及公共企事业单位(国有企业、公立学校研究院所等)的行政,公共行政主体多元化。其中,非政府组织承接了大量的向社会提供混合公共物品的职能。行政主体法治构造之行政主体之范围发生了变化。另一方面,在公共财政的视野中,行政主体的行政行为既有负担行政行为,也有授益行政行为;既有强制行政行为,也有非强制行政行为。行政行为法治构造之行政行为之范围发生了变化。鉴于此,本文认为,在公共财政体制下,行政法治发展的趋势是:授权法治与控权法治的统一;负担行政行为法治与授益行政行为法治的统一;社会自治与行政法治的统一。控权法治是由权力的本性决定的,以权力制约权力、以权利制约权力、以社会制约权力是权力控制的三种方式。控权是必须的,但并不囿于控权,保权也是必要的。国家要存续,政府要运转都需要物质基础,需要财权等行政权力。正如1959年在印度德里召开的国际法学家会议上通过的关于法治的《德里宣言》中指出的那样:法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障,而且要使政府能有效地维护法律秩序,借以保证人们具有充分的社会和经济的生活条件。授益行政行为和负担行政行为是以行政行为对有关公民的法律效果1(有利与不利)为划分标准的结果。在传统的行政行为理论中,负担行政行为必须遵循法律保留原则,而授益行政行为则没有做出明确的规定。德国行政法学家恩思特.福斯特夫在其1938年发表的《作为给付主体的行政》中创造了“生存照顾”和“给付行政”理论。他认为给付行政和干预行政都是政府的重要职能,得到政府的给付和服务是公民的法律权利。因此,给付行政应当成为行政法的重要组成部分。给付行政的实践在我国也呈不断发展之势。尤其是宪法修正案增设了“国家尊重和保障人权”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”等重要内容,使得我国给付行政的发展获得了宪法的进一步支持和推动。在公共财政体制下,给付行政也必须受法律保留的支配,授益行政行为也必须由法律予以明确规定。其理由是:第一,国家的财源来自于纳税人;第二,既然政府收支财源的行为具有侵益性质,既然对一部分人的给付意味着对另一部分人的不给付或者少给付,既然在给付行政上存在该给付而不给付或不该给付却又给付以及已经合法的给付却又非法收回之可能,那么,为了维护广大行政相对人的合法权益,任何给付行政行为都必须受法律保留原则的支配;第三,从现代行政的本质——服务行政的角度来讲,给付行政必须依法进行。由于现代行政的分散化、现代公共职能的分散化,法治与自治只有有机结合起来,才能实现法治下的自由,以社会自治促进行政法治,以行政法治保障社会自治。通过对公共财政体制下行政法治的现状和变迁趋势的分析,作者最后对公共财政体制下行政法治发展的路径进行了分析:提出了行政主体、行政行为、行政程序、行政监督和行政救济的具体法治构造。具体构造措施包括:建立中央与地方合理分权的行政组织法律制度、完善有关非政府组织的法律制度、完善与公共财政有关的负担行政行为法律制度、完善与公共财政有关的授益行政行为法律制度、完善行政公众参与制度、完善公共财政监督法律制度、完善行政救济范围和行政救济方式等。