论文摘要
政府绩效评估作为一种新的管理理念和管理工具已经成为当今公共管理领域的热点问题。在当今西方各国,绩效评估作为企业管理的成功经验,已被政府普遍吸收和借鉴,并已演变成政府实施行政改革、落实政府责任以及改进和评价政府管理的一个有效工具。同时,政府绩效评估对社会的发展进程具有导向作用。绩效评估作为政府管理的一种手段,是一个价值和事实统一的过程,良好的价值取向促进政府提高业绩、达到善治的目标,扭曲的价值取向则会导致政府职能错位和越位、政府在社会发展中越俎代庖。从我国来看,党的十六届四中全会首次提出“构建社会主义和谐社会”的执政理念后,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上发表的重要讲话中,又对社会主义和谐社会的基本特征作了进一步阐述,指出“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”这是我们党新一代领导集体对社会主义和谐社会理论思考的新突破。由此可见,随着时代的发展,和谐社会对党、对政府工作的要求也相应的有所转变。作为政府管理的有效手段,政府绩效评估也应与时俱进地予以调整,从而更好的实现其监管职能,推动我国和谐社会进程。构建和谐社会是当前我国政府绩效评估的时代背景,和谐社会的进程要求政府绩效评估具有相应的时代特色。和谐社会是人类发展的理想,我国在经历了20多年的经济高速增长之后,社会的价值追求发生了深刻的变化,社会的矛盾也日益突现,因此,构建和谐社会成为当今中国重大的战略选择。它以现代化发展和现代市场经济转型为立足点,谋求在冲突的、不和谐的社会中建立一种化解矛盾、调节失衡的和谐机制。社会不和谐,有些是现代化发展的阶段性使然,但更多的则与我国政府行为的错误导向密不可分,发展观和政绩观的偏差导致或者加剧了矛盾和问题。在我国政府主导的现代化发展战略之下,政府行为左右社会发展的方向,决定社会发展的进程。而政府行为的价值取向受绩效评估的影响,绩效评估的价值选择和模式安排深刻地影响一定时期政府的行为目标及其对公共资源提取、分配的模式。因此,社会不和谐与政府绩效评估的错误导向密切相关,建构基于和谐社会导向的政府绩效评估体系迫在眉睫。本文研究的主要内容是以国内、国外政府绩效评估的发展历程为背景,以政治学、公共行政学、管理学理论为基础,运用历史分析方法、系统分析方法、比较研究和实证研究的方法,在占有大量文献资料和现实资料的基础上,对政府绩效评估的理论概念、价值取向进行了系统研究,对国外政府绩效评估的兴起、特点以及我国政府绩效评估的发展阶段、主要类型、存在问题进行了重点研究和探索,并以基于和谐社会背景下的政府绩效评估为主线,针对我国政府绩效评估体系,尤其是绩效评估指标体系的缺失问题,借鉴国外政府绩效评估的理论和经验,结合我国当前建立和谐社会的实际,系统建立了我国政府绩效评估体系。全文共分为六个部分,主要内容安排如下:第一部分,前言。探讨了本文研究问题的提出、研究意义和研究框架及方法。本文认为,在构建和谐社会的时代背景下,我国政府绩效评估应更多的倾向于绩效评估的综合功能,力求通过科学的政府绩效评估实现政府工作、经济、政治的和谐发展。第二部分,政府绩效评估体系的相关理论概述。首先,明确政府绩效评估体系的相关基本概念,包括绩效、政府绩效、绩效评估和政府绩效评估。其次,简单介绍政府绩效评估体系的构成要素,包括评估目标、评估的主客体、评估指标、评估标准、评估方法以及评估程序。最后,总结政府绩效评估的功能,主要体现为资源优化、监控支持、促进和计划辅助四个方面的功能。第三部分,我国政府绩效评估体系的现状评述。首先,概述我国政府绩效评估的三种主要类型,即普适性的政府机关绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估。其次,评述我国政府绩效评估的探索实践。由于各地的探索实践缺乏统一的做法和标准,所以,从做法看,各地探索实践主要集中在目标责任制、社会服务承诺制、效能监察和效能建设这四个方面。再次,探讨了我国政府绩效评估体系存在的主要问题。主要表现在六个方面:评估的价值取向存在着扭曲现象;没有相应的法律和制度作保障,在实践中具有被动应对倾向;评估主体单一化;缺乏科学全面的评估指标体系;评估程序随意性较大;评估方法多为定性,较少采取定量方法。最后,案例分析:山西省太原市部分区、县级政府绩效评估活动。以山西省太原市部分区、县级政府绩效评估指标体系为例,对其中存在的问题及其原因进行了分析。第四部分,和谐社会背景下重构我国政府绩效评估体系的意义。首先,对和谐社会的核心价值和本质特征进行了阐述。得出的结论为,和谐社会的核心价值和本质特征应该是以人为本,这是和谐社会有别于其他社会形态的根本所在。其次,分析和谐社会对政府绩效评估的基本要求。本文认为和谐社会和政府绩效评估体系具有内在的辨证关系,相辅相成,相宜得彰,必须在这对范畴内考量如何重新构建政府绩效评估体系的问题。再次,分析现有政府绩效评估偏差与和谐社会目标的背离,主要表现在过于强调GDP的评估指标,突出主管组织的评估主体,多重、未系统化的绩效评估制度这三个方面。最后,按照和谐社会要求重塑政府绩效评估的价值取向。因为,按照和谐社会的要求政府绩效评估应体现政治性、社会性、公共性和管理性,所以,政府绩效评估也应具备民众本位的价值取向,经济增长和社会发展并重的价值取向,兼顾公平与效率的价值取向以及政府管理效率性的价值取向。第五部分,西方国家政府绩效评估的考察与借鉴。首先,对美、英两国政府绩效评估分别进行了考察。概述了美、英两国政府绩效评估的各个发展阶段及其实践,分析了美、英两国政府绩效评估体系各自的特点,重点突出两国在政府绩效评估各个发展阶段价值取向的变化。其次,对其他西方国家政府绩效评估的考察。选取经济合作与发展组织中较有代表性的新西兰、澳大利亚和加拿大三国,对这些国家政府部门绩效评估的发展进程、绩效评估体系的大致构成及其主要特点等进行简要地分析阐述。最后,总结西方国家政府绩效评估实践对我国的启示。主要有四点:解决政府绩效评估的4个基本问题,即4W;确立绩效评估的法律制度;建立完备的绩效评估指标体系和灵活的评估标准;公共部门自我评估与民间机构评估内外相结合的评估体系。第六部分,基于和谐社会背景下的政府绩效评估体系重构。主要从重新定位政府绩效评估的价值取向;促进绩效评估的制度化与规范化;构建多元化评估主体;建立和谐的评估指标体系;严格规范评估程序;运用综合评估方法这六个方面重新构建基于和谐社会背景下的政府绩效评估体系。本文认为基于和谐社会导向的政府绩效评估体系的价值取向应该体现民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序、人与自然和谐相处这些内涵。本文根据政府绩效评估方式的不同,把我国政府绩效评估主体分为内部评估主体和外部评估主体两大类。本文重点是按照科学发展观与和谐政绩观的要求,根据指标的内容性质将评估指标定性划分为可持续发展指标、人的全面发展指标、公开性指标、公正性指标、经济性指标。并且,根据西方国家的经验以及我国构建和谐社会的价值取向,设计了一个大体上适用于我国地方政府的绩效评估指标体系,力求实现对政府工作的全面监督和客观评价。政府绩效评估研究在我国还是一个新课题,对它的研究有一个不断探索和完善的过程。本文对政府绩效评估体系的相关理论进行了系统研究,构建了和谐社会背景下的政府绩效评估体系,将政府绩效评估指标体系与和谐社会的价值取向有机结合进行了初步尝试,以期推动政府绩效评估问题的研究。本文研究的重要意义在于:在理论上,进一步充实了政府绩效评估体系理论,对深化政府绩效评估理论研究、拓展政府管理创新研究视野具有一定的理论价值。在实践上,符合和谐社会价值取向的政府绩效评估体系及可操作的政府绩效评估指标体系的建立,为我国建立和健全政府绩效评估制度提供了政策参考;政府绩效评估指标体系在中国公共管理实践中的应用,有助于树立和落实科学发展观和正确政绩观,指导地方政府绩效评估实践,提升地方政府绩效,促进政府职能转变,提高公共服务供给的质量和效率,促进和谐社会的构建。
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