论文摘要
政府预算不仅是个“经济问题”、“政治问题”,更是个宪政(宪法)问题。现代预算制度的建立,发轫于代议政治的兴起,而民主政治的根基,在于人民对政府钱袋的控制权。如果说议会制度是现代民主政治的基石,预算则是奠基的肇因。20世纪初,民主政治制度已渐臻成熟,同时政府职能逐渐膨胀,公共支出日趋庞大。因此,预算的性质与政府的角色有了大幅度的转变。政府预算的功能趋于多样化,而且由消极转为积极,内容更加充实。与之同步,预算制度不仅是民主政治的工具,更成为形成经济政策与资源公平、有效配置的利器。在法治国家,国家预算是反映政府施政计划的主要文件,一方面它说明了政府究竟作了多少事情,作了哪些事情;另一方面它也显示了政府究竟耗费了多少资源,给了哪些人好处和增加了哪些人的负担。政府预算制度的功能主要表现在资源配置、行政控制和民主监督、效率和平衡以及公平分配公共资源等四个方面。政府预算对于维持人民基本生活、保障人民基本权利相当重要;而现代国家经济、教育、文化、环境保护等领域都高度依赖政府预算,因此政府预算的支出范围也应当投向于保障人民权利和提高行政给付水准等民生保障方面。行政部门对于预算的形成具有第一次判断权,立法部门必须加以尊重。历史惯例和实践中预算提案权大多归属于行政部门,在法理上预算提案权也专属于行政权。除了行政机关之外,任何其它机关都没有径自向立法机关提出预算案的权力。既然由行政机关负责财政岁入、货币和经济政策的制定与执行,那么有关岁入、岁出的预算编拟和提案由行政机关主导就可以避免收支失衡,同时也符合人民主权原则和权力分立原则。预算审议前的预算草案仅是行政部门为争取立法机关的同意,以各种施政政策表达所需财源的财务计划。预算提案只能因公共目的和公共利益而“支出”或“课税”,同时预算资金投向也仅限于公共部门。立法机关对于预算案的通过,意味着在该预算范围内,同意行政权的发动与运作,并给予财政上的保障。现代民主国家预算审议权归属于立法部门,预算制度是立法权控制行政权的一种机制。立法机关的预算权和立法权是分离而并列的权力,这意味着两者有等价但不同的权限范围,预算权是对立法权的补充。由于非民选的行政部门对于人民公共需求的感受不敏锐,所以必须通过预算审议过程中代议士的有效督促,才能充分回应人民的需要。通过对预算的审议,可以对行政部门发挥监督作用,一方面限制行政机关权力的扩张,另一方面避免政府支出过度膨胀而加重人民的租税负担,同时通过立法机关督促、引导政府积极作为。同理,作为预算执行结果的决算审议权也应当由立法机关行使,审计机关应当隶属于立法机关。法定预算具有法律性质,属于“法”的一种,但是其立法形式和内容与一般法律是有差异的,预算的法律性质具有相对性。预算的法律性质,与一般法律是有所区别的。对于预算决议效力,可以细分为“法定预算的效力”和“附带决议的效力”两大类。岁入预算不论实际征收金额是否超收或短收,都不存在是否违反法律问题,即使岁入预算不能如数征收,也只是行政作为不力,应负行政与政治责任而不属于违法。而岁出预算必须按照相关法定用途、法定条件支用其预算限额。立法机关所通过的预算,行政机关只能忠实执行。立法机关在审议总预算过程中,常在相关科目下提出注意事项或附带决议,应当肯定立法机关预算附带决议的合宪性。立法机关对预算案附加条件或期限,也属于宪法赋予的预算审议权范围。预算附带决议可以解决我国立法机关有审议预算权而无拨款权的困境。但是,预算附加的条件是有限制的。这些“决议”是否对其它国家机关或人民有拘束力?首先要以是否属于宪法所定的立法权限为标准,如果这些决议在立法机关固有的立法权限以内,那么这些决议有“法律性质”,具有拘束其它机关和人民的效力;反之,只具有“建议”性质,没有法律拘束力。立法机关应有积极的预算审议权限,而不只限于消极的对行政机关的预算行使“删减权”。立法机关应有预算科目调整权,针对类、款、项、目的修正权,只要不损及“预算同一性”、不影响预算总额的前提下,为了实现财政民主原则、贯彻立法机关与行政机关相互间权力制衡原则,应当许可立法机关进行调整。完全剥夺立法机关的增加预算支出提议权的规定有必要加以改革,应赋予立法机关有增加支出的提议权,即赋予立法机关增加预算的权力。同时完善配套法律制度,包括控制预算赤字的立法、立法机关行政机关协商沟通机制等。我们不能忽视危险的立法机关阻挠预算案的恶意。立法机关如果将宪政机关或法定机关的预算全部删除或大幅删减,将造成实质上改、废宪法或撤销法定机关的效果,这会产生严重的宪政问题,所以这样的减额修正应予限制。有关宪政或法定机关的基本运转费用、行使法定职权所需的岁出预算不能删除,否则将造成破坏宪法或行政机关没有经费“行政”的困境。如果立法部门滥用预算删减权,将如何救济?司法部门此时可以扮演一定制衡的角色,违宪审查对预算决议也不应例外。由于“代议民主政治的本质”,立法部门似乎不可避免地会因为利益团体的影响,每年将大把的钞票花在“肉桶立法”上面。作为赋予立法机关预算增额权的对应措施,可以考虑引进美国的总统单项否决权并将此权力交予国务院总理,以制衡立法机关的预算增额权,此外还可以控制预算赤字、防止肉桶行为。预算案应在会计年度开始前完成审议和公布等程序,但源于立法审议方面的冲突和拖延,预算案可能无法在有效期间内通过。预算不成立的补救办法大致可以归纳为两大类。第一类是临时议定补救办法,当法定预算未能及时产生,而在法律上并无明文规定此时行政部门可以先行动支预算时,可以由立法部门临时拟定补救办法。第二类的补救是“临时预算”,即当会计年度已届满而新预算尚未议决完成时,继续执行上年度的旧预算;或以宪法、法律明确规定政府在预算案未能及时通过时,政府有权动支必要的经费。
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