论文摘要
灌溉在农业生产中发挥着至关重要的作用,因此,农业生产的增长与灌溉面积的增加是息息相关的(Huang et al.,1995).增加灌溉面积却面临着自然地理以及灌溉设施的建造维护等因素的制约。中国耕地和水资源两者的地理分布不一致,因此,解决自然地理对灌溉用水使用所造成的影响,增加灌溉面积,不仅需要农田水利设施的大量投入以便保障水资源的充分供给,而且需要更加有效的管理农田水利设施以实现水资源的合理利用。但是,目前中国农业灌溉用水形势严峻,短缺与浪费并存。另外,中国水利设施运行状况堪忧,老化、损毁现象严重。这直接导致了有效灌溉面积的下降。传统的解决思路是借助于工程与技术,但自从20世纪70年代末期以来,水资源管理不善逐渐被许多国家政策制定者和管理工作者所逐渐认同。20世纪80年代以来,为改善农业水资源管理,国际上流行的主要做法是将灌溉系统的权责从政府向农民协会和其它私人组织转移。在改善水资源管理体制的努力过程中,农民用水者的参与是不能忽视的基本条件之一。世界银行发展报告指出：发展中国家改善公共服务有突出的成功,也有惨痛的失败,主要的区别在于公众在决定他们所获得的服务的质量和数量方面的参与程度。从20世纪90年代中后期开始,基于“用水者参与”理念的参与式灌溉管理体制开始在中国试点并不断发展。参与式灌溉管理改革的中心任务是建立农民用水者协会,农户在灌溉管理中的权利通过农民用水者协会来表达。目前,全国农民用水者协会的数量增长迅速。中国政府设定了参与式灌溉管理改革的目标,“干支渠以下的灌区末级渠系工程管护主要由农民用水合作组织负责,……真正把农民用水合作组织培育成末级渠系的产权主体、改造主体和管理运营主体”(陈雷,2005)。水利部等三部委颁布的《加强农民用水户协会建设的意见》指出农民用水协会的任务是“建设和管理好农村水利基础设施、合理高效利用水资源,不断提高用水效率和效益,为当地农户提供公平、优质、高效灌排服务,达到提高农业综合生产能力、增加农民收入、发展繁荣农村经济、保护和改善生态环境的目的”。为了推进参与式灌溉管理改革的进一步发展,有必要分析参与式灌溉管理改革的预期目标、成效与影响的实现程度,科学理解农民参与灌溉管理内在机理及规律。因此,本文借助于苏北地区35个社区,以及710个农户的调查数据,从以下四个方面对参与式灌溉管理改革进行研究：第一,主要通过农户在组建农民用水者协会之前合作意愿的判断,具体分析政府、农户特征、地区差异等因素在农户参与式灌溉管理合作意愿中所起到的作用。研究结果表明农户参与灌溉管理的意愿受到户主的文化程度、户主对参与式灌溉管理的认知程度、非农劳动力占家庭劳动力比例、农户社会资本、村级灌溉系统配套完好率、政府支持力度等多方面因素的影响,并随着这些因素的变化而变化,其中,非农劳动力占家庭劳动力比例、农户社会资本对农户参与意愿的影响相对复杂,其影响方向要根据具体情况而定。第二,通过分析参与式灌溉管理对渠道维护和用水分配的影响,发现参与式灌溉管理比村集体管理更注重于制定渠道维护计划和用水分配计划,因此,用水协会管理比村集体管理更加注重管理的计划性和规范性,从而保证了渠道的畅通和用水分配的合理公平,这是实现为农户充足、及时提供灌溉用水的前提。通过分析参与式灌溉管理改革在社区和农户两个层次上灌溉用水量的影响发现,尽管在农户层次上,农户参与灌溉管理后增加了灌溉用水量,但是,从社区层次上看,改革减少了社区农户整体的灌溉用水量,因此,和传统的村集体管理相比,参与式灌溉管理体现出了较高的管理节水效率,能够同时在满足农户用水量需求和实现节水的双重目标上都达到较好的效果。研究还发现,农户灌溉用水量的增加在在灌溉需求量大的作物上表现的更为明显。第三,分析参与式灌溉管理改革对作物产量影响后发现,参与式灌溉管理保证了农户正常及时、足量的灌溉用水,稳定了农户的灌溉用水预期,因而农户可能在农业生产上投入了更多的生产要素,农户作物产量因此随着灌溉用水的正常使用而逐步提高,这种提高在灌溉需水量相对较大的作物上表现的较为明显,如水稻、小麦。农户参与灌溉管理使农户的人均种植业收入提高,而且这种增收效应具有较强的收入分配效应,穷人参与灌溉管理后的获益要大于富人,因此,参与式灌溉管理可以增进的收入分配的公平性,能够起到较大的脱贫作用,是今后农村消除贫富差距,防止收入两级分化的重要手段。第四,利用ORM模型中的累积比数Probit模型分析了农户对用水者协会满意度的影响因素,发现政府支持协会与否、农户是否参加协会培训、农户参加例会次数、协会账目公开次数、农户上交水费是否减少以及用水者协会运行时间能对农户对用水者协会的满意度产生显著的正向影响,而协会规模对农户满意度的影响显著为负；成立协会是否征求农户意见、农户是否参加农民用水者大会和是否参加协会主席选举、协会主席身份以及农户的基本特征变量对农户满意度的影响在统计上不显著。最后,提出了完善参与式灌溉管理改革的建议。第一,进一步改善灌溉管理改革的制度环境,为参与式灌溉管理的顺利进行创造良好的外部环境。第二,加大对协会的资金、技术扶持力度。第三,完善用水者协会管理中农户参与方式和方法。第四,加大农村教育培训投入力度,改善参与式灌溉管理的宣传培训方式,注重农户人力资本的提高和互助合作型社区规范的创建。总而言之,以农户为主体的参与式灌溉管理的发展有一定的规律性,这种规律性体现在政策的引导下农户自发的集体行动不仅实现了政府在渠道维护和灌溉用水上设定的目标,而且改革也给农户带来了增产和增收的实惠。农户参与灌溉管理有一个从自发到自觉的过程。各地各级政府在制定参与式灌溉管理政策时应充分尊重这种规律性,从农户的意愿出发,因地制宜,因势利导,制定适合当地农户参与灌溉管理的政策措施,促进灌溉管理改革的稳定、持续、快速、健康发展。
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