使服务运转起来：基层治理转型中的农村公共服务 ——湖北咸安乡镇事业站所改革研究

论文摘要

本文以基层治理转型中的农村公共服务为研究主题，基于对咸安乡镇站所的历史发展、改革背景及进程的考察，解释和说明乡镇站所改革的原因、动力及成效，总结我国农村公共服务改革后的新模式及其组织结构、功能及运行方式等方面的特征，讨论农村公共服务体系的变革与基层治理转型之间的内在关联，并归纳这一重大变革所呈现出的政府和乡村社会之间新的关系模式和发展走向。 建国以来，以乡镇站所为主体的一整套农村公共服务体系，履行政府为农村地区提供公共服务并进行全面管理的职能。它推动了“超强政治稳定”的乡村社会秩序的形成，有利于农村经济和生活快速走上正轨和大规模现代化建设的开展。但其运作掩盖了高昂的经济和社会成本，整体上处于“低水平的高效率”状态，并孕育着深层次的治理危机。 随着1970年代末期农村市场化进程的开启，基层政府“条块”部门权力分割、职能错位，传统计划经济时代的农村公共服务体系逐渐不能有效地履行政府的服务职能，以满足日益增长的社会和广大农民的需求。特别是1990年代后期以来，农村基层短缺财政状况与农村公共服务组织的急遽扩张，刺激了乡镇站所的“自利化”和“赢利性”倾向。事业站所的公共服务机构性质的蜕变，恶化了农村公共服务供需之间的固有矛盾及治理困境，加剧了政府和乡村社会的紧张关系。农村税费改革在缓解政府与农民之间的矛盾和冲突的同时，也蕴含着政府职能转变和农村公共服务改革的新契机。 湖北咸安的乡镇站所改革摆脱了过去乡镇事业站所“下放权力”、“精简机构”的传统改革思路，以转换政府职能为重心，通过打破既定的基层政府权力格局，明确农村市场经济环境中基层政府的职能定位，在组织结构、运行机制和财政基础方面进行了重大突破和创新，实现了政府公共职能的根本性转换，初步构建起适应快速变化的农村经济和社会发展和公共需求的新型农村公共服务体系。 以乡镇站所为主体的农村公共服务体系的建立、发展和再造的实践演进，展现了不同时期我国政府职能发挥和治理绩效的演变轨迹。咸安新型农村公共服务体系的建立和运行，充分运用市场化的手段，动员和整合了政府和社会各种组织资源和力量，实现了基层政府公共职能和治理方式根本性的转换，在有效提供公共服务满足农村社会和广大民众的公共需求的同时，保持和维护基层政府对乡村社会实施有效管理，不断促进乡村社会的稳定与发展，也促成基层治理体制的根本性转型。 政府职能转换与农村基层治理变革的过程，在政府与乡村社会关系层面呈现出新的内涵和发展模式，“新合作主义”可以成为面向这一变革实践的一种建构性理论解释。

论文目录

• 内容摘要
• Abstract
• 前言
• 一、选题缘起与研究主题
• 二、研究基础与研究方法
• 三、研究框架与基本概念
• 四、个案概况
• 第一章 兴起、运作与冲突：乡镇站所的改革原型
• 一、“条块共治”中乡镇站所的建立与演变
• （一） “条”“块”共治：站所兴起的制度结构与职能定位
• （二） 咸安乡镇站所的兴起与生长
• 二、乡镇站所的运作与绩效
• （一） 结构、运作和财政来源：乡镇站所的基本特征
• （二） 历史的检审：乡镇站所的运作绩效
• 三、市场化改革与“条块分割”中的站所治理
• （一） 农村市场化改革：时代背景的转换及其影响
• （二） 矛盾与冲突：“条块分割”中的站所治理
• 第二章 治理困境与税费改革：乡镇站所的改革背景
• 一、短缺财政背景下的乡镇治理困境
• （一） 短缺财政：站所治理的现实背景
• （二） 站所“自利化”：治理困境的发生机制
• （三） 从“服务”到“赢利”：站所蜕变与治理困境
• 二、税费改革：站所变革的契机和挑战
• （一） 由“减”而“免”：咸安税费改革的推进
• （二） 压力和契机：站所变革的路向选择
• 第三章 体系再造与制度创新：改革历程的全景透视
• 一、改革精英与三项改革的推进
• （一） 改革精英：宋亚平
• （二） 三项改革的启动：服务体系再造的前奏
• 二、理念突破与体系创新：乡镇站所改革的过程—制度分析
• （一） “放”权与“让”权：站所改革的理念突破
• （二） “要做什么事”：基层政府的服务职能定位
• （三） “事情谁来做”：服务组织的社会化、多元化
• （四） “事情怎么做”：“以钱养事”的公共服务新机制
• （五） “钱从哪里来”：公共服务经费的制度保障
• （六） “人往哪里走”：改革中的人员分流与身份置换
• 第四章 站所改革的绩效提升与实践拓展
• 一、使服务运转起来：站所改革的现实绩效
• （一） 职能转换与政府服务权责的强化
• （二） 机制更新与服务质量和效率的提高
• （三） 观念变革与服务水平和能力的增强
• （四） 资源整合与农村社会经济的发展
• 二、超越“孤岛”和“怪圈”：从咸安改革到湖北政改
• （一） “孤岛”不“孤”
• （二） 突破改革“怪圈”：从咸安改革到湖北政改
• 三、深化与拓展：面向农村新型公共服务体系的整体建构
• （一） 改革整体推进中的困难与障碍
• （二） 农村公共服务改革：经验提炼和实践拓展
• 第五章 讨论与结论：基层治理转型中的农村公共服务
• 一、农村公共服务改革与基层治理转型
• （一） 站所改革与农村公共服务体系的重构
• （二） 站所改革与政府公共服务职能的转换
• （三） “让权”还是“放权”：站所改革与政府职能转换的模式比较
• （四） 站所改革与农村基层治理的转型
• 二、“新合作主义”（New-Corporatism）：政府与社会关系的一种理论解释
• （一） 政府与社会关系的解释模式：“法团主义”（Corporatism）研究进路
• （二） “新合作主义”（New-Corporatism）：基于改革实践的建构性理解
• 参考文献
• 后记