行政立法听证制度研究

论文摘要

行政立法是社会发展的产物,它的扩张有其经济、政治、科技等外在原因以及社会法制发展的内在原因。我国行政立法扩张的社会背景虽然有其特殊性,但同样无法否定或取消行政立法的存在和扩张。但是不可否认,行政立法确实存在种种弊端,如容易侵犯、限制公民的权利和自由,忽视行政机关的责任和义务。行政权力日益扩大,造成个人利益一方面更多地需要得到政府有效的保护,另一方面政府侵害个人权利的机会也大大增加。①不难发现,这些弊端是由行政立法自身的性质和特点决定的。特别是由于我国目前正处于改革开放的时代,经历着前所未有的社会变革,新的情况不断地涌现。由于法律固有的局限性,权力机关的立法无法及时全面适应改革的需要,并且很多情况都是“摸着石头过河”,需要大量的试验性立法。由于权力机关缺少经验,但也不能凭空立法,只好授予行政机关立法权,让行政机关先行制定行政法规、规章,待条件成熟后再上升为法律。这样就出现了大量的“逆向立法”,不是行政机关根据法律制定法规、规章,而是相反,由权力机关根据行政法规和规章来立法,②而且还有十分普遍的部门利益保护主义法律确认化现象。因此,我们更需要加强对行政立法进行监督控制,而且关键是要在行政程序法的层面通过立法程序规制,辅以司法监督和社会监督。传统法治主要着眼于控制授予政府权利的范围,而现代法治更注重于规范政府权力的行使。③行政程序控制成了一种现代法治社会既能防止行政机关滥用职权,又不会太过于束缚行政机关依职权行为。它既能扩大行政相对人参政议政的范围,又有利于优化行政机关内部运作机制和提高效率。现代行政法的核心是行政程序法,而程序法的核心是行政听证制度。而且这一听证制度一定要扩展到行政立法领域,并包括将对不特定相对人产生一定影响的法规、规章以外的决策性的规范性文件的制定。由于海关制度涉及一国的政治、外交、军事、文化和经济利益,关系重大,海关基本制度按《立法法》规定,专属于全国人大及其常委会制定。为了贯彻落实海关基本制度,海关会依授权进行一系列的行政立法,包括部门规章、实施办法等规范性文件。这些规章和规范性文件中相当部分会在很大程度上影响进出口事务相对人、相关利益团体和社会公众的利益;而且这种影响往往大于海关行政许可和行政处罚等只针对特定相对人的行政决定。为了构建现代和谐海关,海关应尽快将海关行政立法(包括按《规章制定条例》制定的规范性文件)听证程序制度化,同时加快摒弃传统的“管理”和“被管理”思想,真正树立合作服务观念,确保在进出口行政服务过程,使“人民的权益得到切实尊重和保障”。通过回顾中国听证制度的发展历程,介绍境外听比较成熟的证制度,结合依法治国方略、服务性政府与和谐社会理念认识和对《立法法》和《海关法》等的研究,文章认为应将目前的听证制度从价格政策和具体行政决定(如海关报关单修改申请、海关行政处罚决定书)拓展至行政立法领域(如《海关进出口货物监管办法》的制定),并在行政程序法层面确立行政立法听证制度的法律地位;同时从构建现代和谐海关角度考虑,文章对海关行政立法中如何具体落实行政立法听证制度作了初步构思。

论文目录

• 摘要
• 引言
• 一、立法听证的概念
• 二、立法听证的法理基础
• （一） 自然公正原则
• （二） 正当法律程序原则
• 三、听证制度的基本内容和特征
• （一） 基本内容
• 1. 事先告知
• 2. 公开听证
• 3. 委托代理
• 4. 对抗辩论
• 5. 制作笔录
• （二） 立法听证基本特征
• 1. 充分公开、透明
• 2. 具有一定的可选性
• 3. 公正、客观
• 4. 程序法定
• 四、我国推行行政立法听证制度的必要性
• （一） 有争议的行政立法（决策）出台解读
• （二） 实行行政立法听证的必要性
• 1. 在行政事务管理中得到充分体现宪法性人民民主原则
• 2. 贯彻落实依法治国方略的，尊重和保障人民的权益
• 3. 适应和满足入世后全球经济一体化发展需要
• 五、行政立法听证价值
• （一） 弥补立法民主不足，将人民当家作主拓展到民主行政
• 1. 行政立法听证体现直接民主，拓宽民主途径
• 2. 广泛参与，建立互信，利益双赢
• （二） 提高行政立法质量，有利于立法的科学性
• 1. “精英”立法是进步但不完整
• 2. 民主立法科学完整
• （三） 公民的法律意识提高，减少执法成本
• 六、行政立法听证原则
• （一） 公开原则
• （二） 事先告知制度
• 1. 告知的对象
• 2. 告知的时间
• 3. 告知的内容
• 4. 告知的方式
• （三） 最终说明理由制度
• 1. 作用
• 2. 内容
• 七、境外行政立法听证制度主要经验
• （一） 美国制定规章的非正式程序听证
• 1. 主要内容
• 2. 听证范围
• （二） 日本的公听会
• 1. 公听会性质
• 2. 公听会程序
• （三） 德国的听证制度
• 1. 通知
• 2. 公告
• 3. 听证范围
• 八、我国行政听证制度的发展完善及存在的问题
• （一） 听证制度的引入和发展
• 1. 地方价格决策首次引入听证制度
• 2. 进入行政执法处罚法定程序
• 3. 进入价格决策领域
• 4. 进入地方行政立法
• （二） 行政立法听证制度正式确立
• 1. 确认
• 2. 落实
• （三） 我国行政立法听证制度完善中存在的问题
• 1. 民主价值和权益保障双双不到位
• 2. 行政听证制度的权利义务法律地位不够明确
• 3. 行政立法听证范围过窄，同时带有太大任意性，往往流于形式
• 4. 缺乏参加人/参与人及其代表制度或办法
• 5. 有待建立独立的听证主持人制度
• 6. 对听证代表意见缺乏回应机制
• 7. 听证内容的效力—“逢听必涨”效应
• 九、我国行政立法听证制度之完善建议
• （一） 立法规划和草案公开评论
• （二） 权利义务地位法定
• 1. 权利
• 2. 义务
• （三） 听证参加人制度
• 1. 参加人
• 2. 代表性
• （四） 主持人产生办法
• （五） 行政立法听证的范围
• （六） 行政立法听证的方式
• （七） 行政立法听证笔录内容及其效力
• 1. 内容
• 2. 效力
• 十、海关行政立法听证落实听证制度总体构思
• （一） 海关实行立法听证的价值基础和必要性
• 1. 实现海关行政立法价值取向
• 2. 建设和谐海关的制度性基础之一
• 3. 履行入世承诺
• （二） 海关立法听证制度设计
• 1. 立法依据
• 2. 海关立法应当举行听证的具体范围
• 结论
• 参考资料