深圳市宝安规划设计院518101
摘要：由昔日“小渔村”蜕变成为现代化大都市，作为一个高速城市化的城市，深圳积累了不少历史遗留问题。以2004年原特区外城市化转地时划定给原村民和续受单位的非农建设用地为例：绝大部分位于建设区，并与现行规划等存在不同程度的冲突，成为原特区外非农建设用地后续管理最为突出的问题。为此，本文以深圳宝安区为例，介绍了非农建设用地划定和与现行规划冲突情况。为适应非农建设用地后续管理的长效机制，落实和完善《宝安区城市化转地非农建设后续管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），以问题为导向，提出了分类规划指引和探索构建宝安区非农建设用地动态化调整的技术支撑平台和完善相应的政策保障机制。
关键词：非农建设用地；规划冲突；优化调整；宝安区
一、深圳市非农建设用地的划定情况
1、总体情况
1993年深圳开始了特区外第一次城市化，宝安县撤县改区后，出台了一系列关于历史遗留土地问题的处理办法和规定，宝安龙岗两区按照《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府[1993]283号）陆续地、在1998年集中大量地并给各街道划定了非农建设用地。
2004年深圳推行特区外第二次城市化，进入全面城市化时期，在这次城市化转地过程中，宝安龙岗两区根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号文），核算出宝安龙岗两区共需划定非农建设用地的规模为46.72平方公里。
2、非农建设用地的划定特征
2.1存在地区性差异
以深圳市宝安和龙岗区的非农建设用地划定为例，在2004年非农建设用集中划定中，宝安和龙岗两区分别制定各自的划定方案。龙岗区在历史划定的基础上，采用补充划定方式，只对未达标的社区按照建成区和空地一定比例划定非农建设用地。而宝安区划定非农建设用地时不考虑历史已有非农建设用地的情况，而是采用重新划定方式，一次性划定一定指标的非农建设用地。两区划分尺度存在的较大差距使划定工作一定程度上有失公平，也使非农建设用地后续管理工作呈现不同的特点，从而增加了统筹管理的难度。
2.2划定类型是工商和居住用地，公建用地未单独划定
相关规范中规定非农建设用地指标中包括公建用地，但从实际划定的来看，宝安区对公建指标均采取了捆绑划定的方式，使绝大部分指标作为工商用地和居住用地，公建用地指标被严重腾挪。宝安区已划定1730.72公顷的非农建设用地中工商用地1652.32公顷，占划定面积的95.5％。另外，宝安规定居住用地划定中含公建用地，但实际已划定的指标中非农居住用地只占4.5%，其余9.2平方公里居住指标属于只进行指标核算而不具体划定范围的已建房户用地，这种做法使原本占非农建设用地指标一半规模的公建用地实际上无法全部落实。
2.3大多数划定于建成区
近年来，特区外城市化进程的加快，宝安区大部分土地实际上已通过合法或违法的不同途径进行开发，因此，宝安区的非农建设用地的划定大多数划定于建成区内。由于宝安区现状建成区的环境普遍较差，非农建设用地的这种空间特征使其在日后的进一步开发中将面临现状条件的约束，并必然会引发要求非农建设用地置换调整所带来的一系列复杂管理问题。
3、非农建设用地存在问题
3.1与现行规划冲突
在深圳市土地资源日益紧缺的情况下，非农建设用地开发的诉求非常强烈。但由于深圳在2004年划定非农用地过程中，受城市规划布局和社区可建设用地现状的限制，存在划定的非农建设用地与现行规划冲突等问题，主要表现为6个方面，分别为与规划道路广场冲突，与规划绿地冲突，与河道蓝线冲突，与规划公共服务设施冲突，与基本生态控制线冲突，与规划农林用地及发展备用地冲突等等。
久积的历史遗留问题导致社会矛盾不断突出，各街道办、社区及人大代表多次提出尽快调整非农建设用地的要求或议案，以支持社区经济发展。为此深圳市各行政区、功能新区陆续出台了城市化转地非农建设用地后续管理办法，集中解决非农建设用地落地、开发建设、优化调整等后续管理工作。
3.2已划定非农建设用地存在置换调整的要求
目前，深圳各股份公司对非农建设用地进行调整的申请，主要集中在如下方面：①申请将尚未落实的非农建设用地悬空指标调整，用于旧村改造项目；②申请把分散的已划定非农建设用地进行置换，以用于集中改造建设；③申请把与道路、公共与市政设施等城市建设冲突的非农建设用地等面积置换到现状正在使用、且规划性质为商住的地块上。
二、实践：非农建设用地与现行规划冲突研究
针对宝安区已划定非农建设用地冲突问题，各街道办、社区及人大代表多次提出尽快调整非农建设用地。为适应深圳市非农建设用地后续管理的长效机制，为落实宝安区非农建设用地和不断完善《暂行办法》，提供技术依据、行动指南和政策建议。
1、宝安区非农建设用地划定情况
宝安区非农建设用地总指标为26.82平方公里。实际共划定非农建设用地1379宗，总面积为1730.72公顷，其中，工商用地1313宗，面积为1652.32公顷（包括工商空地27宗，面积55.5公顷）；未建房户统建用地（含公建）66宗，面积为78.4公顷（包括统建空地61宗，面积64.86公顷）。另外，尚有无地可划的工商用地8.25公顷、未建房户统建居住用地23.26公顷，以及只进行指标核算不具体划定范围的已建房户用地920.25公顷，共计951.86公顷。
2、非农建设用地与现行规划冲突情况
2.1冲突缘由
2004年城市化转地时期，特区外非农建设用地的划定主要依据组团分区规划；2009年法定图则全覆盖，对原组团规划进行了不同程度的调整，出现了划定用途与现行规划冲突的情况。
2.2冲突类型
共计九大类型，其中，以规划道路广场为主导的冲突类型最为突出。
2.3冲突程度
以较小冲突为主占比39%，较大冲突占比33%，无冲突，占比28%。
3、非农建设用地与现行规划冲突调整指引
3.1工作路径
首先，结合对全区存量土地资源的筛选，调入具有城市更新潜力的用地；其次，按顺序依次调入未征未转已建用地和未征未转未建用地；最后，调入已征转、政府未补偿用地。
3.2调整方式
①原地微调：冲突部分未超过原用地规模15%且冲突面积未超过3000平方米；
②异地调整：冲突部分超过原用地规模15%或冲突面积超过3000平方米。
3.3主要成果
原地微调非农建设用地233宗；异地调整非农建设用地187宗，剩余18宗非农建设用地无法调整。
结束语
随着城市化的进一步深入推进，集体所有的非农建设用地在城市中将发挥更大的作用。因此在推进非农建设用地的规划管理中，应从地方实际情况出发，以城市规划为主导，坚持非农建设用地按规划要求和标准建设，规避城市化发展中逐步完善的政策对非农建设用地带来的影响，加快非农建设用地在内的土地历史遗留问题的统筹处理，建立更健康、和谐的城乡关系，推动城乡全面高质量的建设。
参考文献
[1]马凯，梁流涛，杨渝红.我国城乡非农建设用地市场之演化规律研究[J].中国人口.2009.
[2]李红.城乡非农建设用地规模与布局研究[D].山东农业大学.2008.