我国公共支出的绩效管理研究

论文摘要

随着经济和社会的发展,政府规模不断扩张,政府公共财政支出的范围越来越广,支出规模越来越大。但是,在一定时期内政府的财政收入是有限的,如何用有限的财政收入为纳税人提供最好的公共产品和服务,成为纳税人最为关注的问题。从上世纪开始,随着“新公共管理”运动的兴起,西方国家普遍开始了新一轮的公共预算管理改革,其典型的表现是绩效预算在各国的广泛推广。它的运用是整个政府公共管理领域的重要变革。二十世纪九十年代以后的经济全球化浪潮极大地推动了这些国家预算管理改革,因为这些国家深刻地认识到,经济全球化环境下的国际竞争,不仅是企业之间的竞争,还是政府之间的竞争。政府管理的效率日益成为影响国际竞争力的重要因素。各国政府纷纷通过预算改革,促进公共资源的有效利用,从而带动整个政府运行效率的提高,最终提升本国国际竞争力。从西方发达国家的实践来看,绩效预算的效果是比较明显的,它有效地促进了政府改革,控制了财政赤字和政府债务,满足了各国预算改革的直接目标。与此同时,在全球范围内,不少发展中国家也开始竞相仿效发达国家,在国内推行绩效预算改革。此外,政府作为受委托者有义务保证公共支出的经济性、效率性和效益性,即以最低的成本为纳税人提供最好的公共产品和服务;而作为监督者的纳税人有权利通过对公共支出状况的了解,对公共支出活动提出自己的意见和建议,以促使公共支出在最大程度上满足社会的共同需要。但是纳税人如何对公共支出进行了解和监督呢?这就需要建立公共支出绩效管理制度。公共支出绩效管理制度在政府和纳税人之间搭起了一座“桥梁”。公共支出绩效管理是近代财政管理理论与实践的主流趋势,而它同样适用于我国。将西方发达国家的先进管理理念与我国国情相结合,探索出适合我国国情的改革措施一直是我国经济改革的主要路径之一。就我国公共管理的现实情况来看,过去长时期进行的财政改革主要集中在收入分配领域,财政支出管理方面的改革己显得严重滞后,传统体制所造成的预算不规范,预算软约束、财政支出效率不高等问题却一直没能提上改革议程,导致传统体制下形成的一整套管理模式、管理结构和管理手段,在很多方面得以延续下来,财政部门长期以来重收入、轻支出、管理弱化的弊端仍然存在,可以说,公共支出管理是整个财政管理中最为薄弱的环节。因此中国财政管理的重心应从过去的收入管理转移到了收入管理与支出管理并重、而且更加重视支出管理。公共支出管理是财政管理工作的重点,同时也是公共财政体系建设的关键所在。推行公共支出绩效管理,不仅可以完善目标考核制度,加强财政宏观调控,引导和规范财政管理,而且可以使纳税人监督政府各部门公共支出的使用情况,并通过网络信息、系统或人民代表大会制度对政府公共支出活动提出相应的意见和建议。因此,从绩效管理出发来加强我国的公共支出管理成为了理论界研究的热点问题,同时也在全国各处开始试点实践,为建立公共支出绩效管理制度积累经验。本文即是在这样的背景下写就。本文研究公共支出的绩效管理,旨在通过建立绩效管理制度,对公共支出进行管理与监督,提高公共支出的效益,使有限的公共资源得到更好的配置,发挥更大的效用。全文共分为以下四个部分:第一部分介绍管理学中绩效管理的理论与实践。这部分从绩效管理的涵义入手,分析了在企业管理中绩效管理系统的组成部分及原则;并通过国内外的实践经验,分析绩效管理的应用。这部分内容在全文安排中具有启下的作用,对绩效管理在公共支出中的应用研究具有借鉴意义。第二部分分析公共支出与绩效管理。首先点出公共支出绩效管理的理论依据与系统框架。公共财政理论、公众受托经济责任理论及新公共管理理论是公共支出绩效管理的理论依据,而在借鉴企业绩效管理的基础上,建立起公共支出绩效管理的系统框架。其次分析公共支出绩效管理中的核心部分——绩效评价体系的构建。绩效评价体系在遵循“3E”原则的基础上,包括评价主体与职责、评价内容、评价指标等内容。其中指标体系的构建尤为重要,是衡量绩效评价科学与否、价值大小的重要标准。最后深入分析了绩效评价的方法,尤其是成本——效益分析法,并通过举例,说明净现值法与内部收益率法在实践中使用时的优劣。第三部分分析我国公共支出绩效管理的实践与改革。我国公共支出绩效改革在十一届三中全会之后萌芽,而后发展至今,虽处在初级阶段,但也颇有成果,已初步建立起绩效考评制度。在实践中,绩效改革主要存在着法律与制度保障薄弱、缺乏明确的管理机构、评价指标和方法体系不完善、评价结果缺乏约束力及信息统计不健全等问题,需要在今后的理论与实践中逐步解决。此外,这部分以南京引进精品剧项目的绩效考评为例,简述此项目绩效考评的各个步骤,评价考评的积极作用与不足。案例采用实证分析,深化了对绩效评价的认识。第四部分提出强化公共支出绩效管理的措施。首先要完善公共支出绩效管理制度体系。此体系主要包括法律制度和绩效管理规章制度,其中规章制度是重点。规章制度的建立以绩效管理系统为基础,包括制定绩效计划、做好绩效沟通、完善绩效评价和进行绩效反馈四个部分。其次要推行绩效预算。绩效预算体现了以结果为中心的思想,与绩效管理的思路不谋而合。在预算编制、预算执行与决算中揉进绩效评价,能使公共资源得到有效的配置,提高支出效益。最后要完善绩效评价配套改革措施。配套措施包括按照绩效评价信息的要求,利用网络系统,建立公共支出绩效评价工作信息库;通过加强制度建设,硬化考评的约束力;参照国外经验,本着先易后难的方针分布实施公共支出绩效评价工作。本文的主要贡献表现在三个方面:一是在理论研究上,借鉴管理学中的绩效管理系统,在前人研究的基础上,丰富了公共支出绩效管理系统四个组成部分的内容,而不仅仅局限于研究公共支出绩效评价;二是采用实证分析,不仅举例说明成本——效益分析法中的净现值法与内部收益率法在实践中如何选择的问题,还以南京引进精品剧项目的绩效考评为例,评价此考评的积极作用与不足;三是从具体操作的层面,系统地提出强化绩效管理制度的措施,具有重要的实践价值。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 0. 前言
• 0.1 选题背景及意义
• 0.1.1 选题背景
• 0.1.2 选题意义
• 0.2 研究思路与方法
• 0.3 文献综述
• 0.3.1 国外研究综述
• 0.3.2 国内研究综述
• 1. 绩效管理理论与实践
• 1.1 绩效管理理论
• 1.1.1 绩效管理内涵
• 1.1.2 绩效管理相关理论
• 1.2 绩效管理实践
• 1.2.1 西方发达国家绩效管理实践
• 1.2.2 国内绩效管理经验
• 2. 公共支出与绩效管理
• 2.1 公共支出绩效管理理论分析
• 2.1.1 公共支出绩效内涵
• 2.1.2 公共支出绩效管理理论依据
• 2.1.3 公共支出绩效管理系统
• 2.2 公共支出绩效评价体系
• 2.2.1 公共支出绩效评价原则
• 2.2.2 公共支出绩效评价主体和职责
• 2.2.3 公共支出绩效评价内容
• 2.2.4 公共支出绩效评价指标
• 2.3 公共支出绩效评价分析方法
• 2.3.1 成本——效益分析法
• 2.3.2 综合评价法
• 2.3.3 数理统计分析法
• 3. 我国公共支出绩效管理实践与改革
• 3.1 我国公共支出存在的问题
• 3.1.1 公共支出结构不合理
• 3.1.2 公共支出管理制度不健全
• 3.2 我国公共支出绩效改革历程
• 3.2.1 我国公共支出绩效改革萌芽
• 3.2.2 我国公共支出绩效改革发展
• 3.3 我国公共支出绩效管理的问题
• 3.3.1 法律和制度保障薄弱
• 3.3.2 缺乏明确的管理机构
• 3.3.3 评价指标和方法体系不完善
• 3.3.4 评价结果约束乏力
• 3.3.5 信息统计体系不健全
• 3.4 南京市文化项目考评案例分析
• 3.4.1 文化对政治经济及全民素质的作用
• 3.4.2 考评案例简述
• 3.4.3 评价此项目绩效考评
• 4. 强化我国公共支出绩效管理的措施
• 4.1 完善政府公共支出绩效管理制度体系
• 4.1.1 形成完备的公共支出绩效评价法律制度体系
• 4.1.2 制定公共支出绩效管理的规章制度
• 4.2 推行绩效预算
• 4.2.1 绩效预算与公共支出绩效管理的实现
• 4.2.2 建立绩效预算评价体系
• 4.3 完善绩效评价配套改革措施
• 4.3.1 建立公共支出绩效评价工作信息库
• 4.3.2 硬化考评结果的约束力
• 4.3.3 分步实施政府公共支出绩效评价工作
• 参考文献
• 附件
• 后记
• 致谢
• 在读期间科研成果目录