（中国城市规划设计研究院深圳分院广东深圳518040）
【摘要】社区是政府服务民生的落脚点，社区公共服务设施建设是推动社会事业发展和创新社会治理体系的杠杆点。本文以深圳市龙岗区为例，对社区公共服务设施建设现状进行分析，指出目前社区公共服务设施存在区域供给不平衡、规划实施率低、供给与需求不匹配等问题，其原因既有城市发展阶段的历史原因，也有体制、政策及规划建设管理等因素的影响，解决的途径需要以人的需求出发，从创新公共服务体系、优化政府资源配置、增改与挖潜公共设施发展空间、引入社会力量参与社区服务等方面提出相关策略，实现资源的有效整合与利用，提供面向不同人群多元化的公共服务供给。
【关键词】深度城市化；社区公共服务设施；深圳；策略
StudyonthesupplyofcommunitypublicservicefacilitiesintheprocessofUrbanization
--TakingLonggangDistrictofShenzhencityasanexample
ZhangXiao-chuan
【Abstract】Communityisthefootholdofthegovernmentservicethelivelihoodofpeople,theconstructofCommunityPublicServiceFacilityistheLeveragepointtoacceleratethedevelopmentofsocialundertakingsandsocialgovernancesysteminnovation.ThispapertakeShenzhenLonggangDistrictExample,analyzestheconditionofCommunityPublicServiceFacility,findstheproblemsuchasregionalsupplyimbalance,implementationofplanbeenlow,mismatchingofthesupplyandtheneedwhichcausebythehistoryeffect,andpolicy,systemandmanagement,thesolutionisstandbytheneedofpeople,proposethestrategyofinnovationpublicservicesystem,optimizestheallocationofgovernmentresources,increasesthetransformandpotentialitiesofpublicfacilitiesdevelopmentspace,theintroductionofsocialforcestoparticipateincommunityservice,implementationtheresource’sintegrationanduse,supplypersitypublicservicefordifferentpopulations.
【Keywords】Deeperurbanization;Communitypublicservicefacility;ShenzhenCity;Strategy
【中图分类号】TU998【文献标识码】A【文章编号】1002-8544（2016）22-0028-04
1.引言
深圳市经历了三十多年的快速城市化发展，城市空间迅速扩张，原特区外长期受村镇管理模式的制约，公共配套发展的二元化特征长期存在。从不同层级公共设施对人需求的意义来说，大型公共设施适应居民定期、偶发的公共需求，相对而言，社区级公共设施则承担了居民经常性、基础性公共活动需求，其单体规模小，但量大面广，对加强邻里沟通交流，改善居民生活质量具有重要意义。深圳市龙岗区是我国高速城市化地区进入深度城市化的典型代表，本文通过分析该地区在不同城市化发展阶段下社区公共服务的发展历程，并对现状社区公共服务设施的供给进行评价和问题解析，探索深度城市化进程中的社区公共服务供给策略，为我国城市化后发地区提供借鉴。
2.龙岗区社区公共服务设施的发展沿革
龙岗区的城市化发展主要经历了三个阶段，社区公共服务设施的发展水平和阶段特征也与之密切相关：
第一阶段是城市化起步初期（1993年以前）。村委会是广大农村地区的管理主体，早期的村镇工业区开始发展，农村基本公共服务需求主要依托县、镇两级公共设施满足。
第二阶段是城市化加速发展期（1993年～2003年）。1993年在深圳特区扩容发展的背景下，宝安县改制划分为宝安区和龙岗区，工商业成为镇村发展的主要经济形式，这一时期农村社区公共服务设施主要由村集体组织自发建设，虽然得到区、镇政府的补助和支持，但与城市相比，其公共服务整体水平仍然较低。
第三阶段是全面城市化时期（2004年～2010年）。2004年，特区外农村体制一次性转变为城市体制，“镇改街”、“村改居（社）”工作全面展开。为推动基层社区建设，提升社区服务水平，深圳市政府相继出台了《深圳市社区建设工作试行办法》（2005）、《深圳市固本强基社区建设项目管理办法》（2006）、《深圳市社区服务中心设置运营标准（试行）》（2011）等政策，推动了社区管理的规范化建设，大大改善了社区配套环境，龙岗区也建成了大批社区服务中心、文体广场、社区文化室等。
第四阶段是深度城市化时期（2011年至今）。经过快速城市化发展，龙岗区面临土地空间的全面紧约束困境，随着人口规模的快速膨胀，公共配套的缺口也在不断拉大，单靠政府投入的供给模式已不适应新形势下多样化人群的需求。存量规划时代，为保障公共利益，发挥城市更新的积极作用，深圳市政府出台《深圳市城市更新实施细则》（2012），规定“城市更新单元必须提供一定规模的独立用地，无偿移交给政府用于城市基础设施、公共设施的建设”。龙岗区已立项的100项城市更新项目中，由改造实施主体无偿提供约557398平方米土地，用于公共服务设施建设，共配建学校20所、幼儿园35所、社区健康服务中心32处，其他公共配套设施一批。
3.社区公共设施现状及问题
社区公共服务是指依托各类社区服务设施，以特殊人群和困难人群为重点对象、以满足全体居民物质文化生活需求为目的，由政府主导、推动和扶持，各类社会主体共同参与提供的服务，主要包括行政管理和社会服务、医疗服务、文体服务等。深圳市龙岗区作为全国社会组织创新示范区，经过多年努力，已形成较好的社区服务基础，但与居民日益增长的服务需求相比，仍有不少差距，如服务设施布局不合理，基本公共服务均等化水平不高，同等条件下的居民不能享受到同等服务；以政府机构提供服务为主，资源整合效果不好，成本居高不下；政府购买公共服务的机制不完善，服务评估和监管制度不健全；现行公共配套标准缺乏对不同类型社区的针对性，与社区居民服务需求发展趋势不相适应；服务设施规划难落地、产权难落实等问题依然存在。
3.1社区行政管理设施
社区行政管理设施主要以社区工作站、社区党委和社区居委会为依托，服务内容包括：社区行政和居委会办公、警务服务、综治服务、信访服务和出租屋管理等。龙岗区每个社区都设立了社区工作站、社区居委会、社区党委等，办公用房面积大多达到深圳市社区服务“十二五”规划中“社区管理服务机构，建筑面积300平方米左右”的标准，但相当一部分产权存在较大问题，造成未来发展的不确定性。
3.2社区服务中心
从2010年10月开始，深圳市借鉴香港经验开始建设社区服务中心，在政府的指导和推动下，以民间公益性服务机构为供给主体、以社工为人才骨干，为居民提供专业化公益性服务。目前龙岗区有社区服务中心106处，建筑面积400平方米左右，服务内容包括社区日间照料、图书阅览、四点半学校等（表1），社区服务中心模式打破了部门分割格局，整合了社区资源。但目前社区服务中心主要以政府为主体进行建设和管理，政府负担能力不足，现有的社区服务中心仅仅提供福利性和公益性公共产品，社区多元化服务需求难以满足。
3.3社区医疗服务设施
龙岗区共有社区健康服务中心（下称“社康中心”）120家，实现了以社区为单位的全覆盖，服务内容包括医疗服务、公共卫生服务、计生服务和残疾人康复服务等。全区社康中心以政府办为主，占88%，少部分社会办；113家社康中心被纳入医保定点机构。社康中心大部分业务用房为租赁性质（占54%）和随时面临收回的由社区和企业无偿提供的用房（占26%），导致业务用房不稳定、租金高、房屋构造不适合医疗卫生服务功能等问题。根据《深圳市城市规划标准与准则》（2013）规定“社区健康服务中心建筑面积为400-1000平方米”，龙岗区91%以上的社康中心业务用房建筑面积超过400平方米，虽然已达到上述标准，但是400平方米的使用面积远不能满足社区人口不断增长的卫生服务需求。
3.4社区文体设施
龙岗区文体设施建设水平总体较低。全区现状人均文体设施面积为0.68平方米/人，其中，人均公共文化设施面积（室内建筑面积）只有0.08平方米，仅有深圳标准的1/8。尽管“固本强基”对改善社区文体设施起到一定作用，但一处也不过2000～3000平方米，而且一般是三个社区共建一处，无论从设施规模还是从就近使用的方便程度上，都存在较大问题。由于土地的无序开发和违法占用，规划文体设施实施率较低，其中文化设施规划实施率44%，体育设施规划实施率仅有15%。
4.问题的成因
4.1特区外长期存在的村镇管理模式造成的社区公共设施历史欠账多
龙岗区由于地处原特区外，除龙岗中心城等重点地区较早按照城市建设标准配建公共服务设施以外，长期以来大部分地区采取的是村镇建设模式，特别是广大的原农村集体地区，多年来在基础设施、公共服务设施等方面的投资欠账较多，过去由于政府在社区建设方面的投入和管理很少，社区公共设施主要靠村集体股份公司投资建设，造成投资不足、建设标准不高、社区空间环境品质较差等问题。虽然龙岗区进入全面城市化后，社区建设得到政府重视，但总体上社区公共服务设施底子依然薄弱。
4.2有规划、难实施，城市更新一定程度上加剧了公共配套压力
虽然法定图则规划基本覆盖全区，但是历史上长期存在的村镇型粗放建设方式积累了大量的土地历史遗留问题和土地权属不清的问题，导致部分公共服务设施无法按规划落地。另外，大部分的公共服务设施用地通过城市更新捆绑建设，虽然落实了一部分的配套，但却新增了一定规模的住宅和人口，进一步加剧了配套压力，根据龙岗区已立项的100个更新项目测算，其突破法定图则规划的建筑量约3800万平方米，其中，居住建筑面积约2500万平方米、商务公寓建筑面积400万平方米，自下而上申报的城市更新项目一定程度上增加了人口和公共配套压力。另外，由于项目监管不到位，在实际实施过程中，部分公共设施建设被置后，或按照公共设施下限规模设置，进一步降低了设施的服务能力。
4.3人口规模大、空间分布极度不均，公共设施的供给与需求不匹配
龙岗区现状常住人口197万，实际管理人口约400万，城市规模已经达到了大城市的标准，街道实际管理人口大多超过50万（其中，布吉街道管理人口已超过100万），达到中等城市的标准。大规模的实有人口，相对有限的服务能力，形成了“小马拉大车”的局面。
龙岗区的人口空间分布严重不均，整体呈“西密东疏”局面，靠近原特区的布吉、坂田、南湾街道的人口密度远远大于全区水平（图1）。实际管理人口中居住在“村改居”社区出租屋的约占70%（图2），由于以往发展城市级公共配套的惯性，社区级公共服务设施的投入和建设极度匮乏，供需矛盾突出。
（2）应对不同人群的差异化需求，复合集中配置服务项目
政府根据公共服务特性，创新体制吸引市场、社会力量共同参与公共服务供给，提供包括公共产品、准公共产品在内的多层次、差异化的公共服务，包括医疗、职教培训、体育服务、文化服务、老妇幼服务、交通及生活服务的一项或六项（图4），具体配置根据社区类型、社会和人口特征、产业特征的需求识别，实现更有效的指向性服务。本着集约利用存量用地的原则，借鉴香港、日本等地经验，集中复合配置大社区公共服务综合体项目，将功能和服务方式类似的项目尽可能相对集中设置。有条件的社区可以考虑利用旧厂房空间形成综合楼的形式集中布局，集中布局方便居民使用的同时，将有利于形成片区的公共活动中心，提升社区凝聚力。
5.2增改与挖潜并重，保证社区公共服务设施的发展空间
（1）通过土地整备，盘活闲置历史用地
针对基本建成地区公共设施难以落地的困境，通过土地整备一个平台，以制度创新为支点，以发展单元规划为空间手段，整合土地和空间资源，建立多元利益主体的充分协商与利益共享机制，并通过确权固化既得利益，一揽子解决社区历史遗留土地问题，保障规划公共服务设施的落地。
（2）完善城市更新引导机制，保障公共利益
加强城市更新单元中公共服务设施用地的控制，强化落实公共服务设施实施时序前置，明确城市更新中市场行为需承担的公共服务设施建设内容，完善并推广市场开发与设施建设的捆绑政策，制订设施建设的多元化保障机制。
通过建立全区社区公共服务设施与城市更新项目的联动调整综合信息系统，收集所有已建、在建和规划未建的公共服务设施和城市更新项目的各类信息，实时更新、便于政府的动态管理，并实时校核调整公共设施规划。
（3）推进现有公共设施的挖潜改造，提高服务能力
部分早期建成的公共设施从整体开发强度、场地建设标准等方面往往不能适应新形势，难以发挥应有的社会效益。针对这类设施，可积极推进适应新需求的提升改造，另外，可对合理服务范围内多处规模小、布局分散的公共设施从空间上进行整合，通过功能置换、迁建改建等方式统筹协调、集中设置。
5.3优化公共资源配置，实现基本公共服务面向人和空间的均等化
（1）以人口及居住空间分布为依托，实现基本公共服务面向空间的均等化
以区域平衡资源为原则，统筹优化政府资源配置，确保有限的政府财政优先投入到公共服务设施供给矛盾突出的社区，加大对“村改居”社区的公共财政投入，并保证资金落到实处。
（2）以人口结构和需求为导向，实现基本公共服务面向人的均等化
按照龙岗区现实的人口结构及未来人口的发展政策，大量外来人口将长期存在，应充分考虑外来人口在公共服务设施需求上的差异性，比如，针对外来务工人员大量集聚的社区，可推动社区职教培训中心的建设，满足外来务工人员再教育和职业教育的需求，努力使不同区域、不同阶层的社会成员都能公平分享经济社会发展成果。
5.4规范引导社会力量参与社区服务，提升社区服务质量
（1）培育发展社会组织，强化社会服务功能
推动社会组织市场化、社会化、专业化发展，重点发展公益类、慈善类和服务类社会组织。大力培育社区非公募基金会，推广社区社会组织公共空间（孵化基地）建设，扩大向社区社会组织购买服务的量和范围，加大对社会组织开展活动的扶持与奖励。
（2）规范引导企业和个人提供各类社区服务
鼓励社会企业采取收购、兼并、特许加盟等多种形式整合分散的社区服务资源，鼓励失业、待业人员自办或合伙兴办社区服务组织或通过小时工、非全日制工等灵活方式参与社区服务。积极建设面向社区的信息服务平台，鼓励有条件的企业利用信息技术开展社区便民服务，发展网上交易、网上服务，满足社区居民多样化、个性化的消费需求。
6.结语
社区公共服务切实惠及民生，体现规划对社会公平的追求。本文对目前深圳市龙岗区社区公共服务设施存在的问题和原因进行分析，认为解决的途径，需要以人的需求出发，从创新公共服务体系、优化政府资源配置、增改与挖潜公共设施发展空间、引入社会力量参与社区服务等方面提出相关策略，实现资源的有效整合与利用。城市发展阶段在不断演变，公共服务需求也在不断变化，如何适应新趋势、新需求，建立长效动态的居民公共服务需求反馈机制，用以指导不同时期公共配套设施标准的调整，仍需进一步研究。
参考文献
[1]中国城市规划设计研究院深圳分院.深圳市龙岗区综合发展规划[Z].2014.
[2]中国城市规划设计研究院深圳分院.深圳市龙岗区城市更新专项规划[Z].2014.
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