论文摘要
“红头文件”是人们对行政公文的俗称,以文件首页的红色版头而得名。作为传统的施政手段,它在行政实践中起着积极作用的同时也存在较多的问题,为此饱受社会和公众诟病。如何在贯彻落实科学发展观,建设法治社会的过程中,通过规范“红头文件”,进一步规范政府行政行为,切实做到依法行政是我们必须深入思考和研究的问题。目前,学术界对“红头文件”的内涵没有统一的界定,对其规范化机制亦缺乏系统的研究。为澄清理论以指导实践,本文拟从“红头文件”的内涵的界定入手,分析其存在的种种问题,寻找问题的原因,探求其规范的运作机制,以求充分发挥其积极作用。本文共分三个部分。第一部分,探究了“红头文件”的来源及其特征,梳理和归纳了我国行政理论界对其的不同界定。在参考学术界已有成果的基础上,通过对其特征的概括,明确了其内涵,界定了其概念。本文认为一般行政规范性公文是对其的准确界定,其显著的特征是行政性、规范性,而且不属于法的范畴,制定主体的多元性决定了其效力的多层级性。第二部分,总结和归纳了“红头文件”失范的现象：过多、过滥,制定主体不规范,制定过程不规范,文件内容不规范,文件间相互冲突。在此基础上,着重从制度、利益、行政理念、监督机制等方面分析了其失范的原因。透析种种失范现象可见,“红头文件”失范既有其自身的原因：制定主体的广泛性、规范事项的多元性、制定程序的随意性；亦有现行体制的原因：缺乏有效的责任追究机制和监督机制；还有其制定主体的原因：民主法治精神的缺失,受非正当利益的驱动以及政府职能界定的不准确。第三部分,首先界定了“红头文件”规范化的定义和内涵,即行政机关在其制定过程中,要按照权限并遵循行政法治理念有效地行使制定权,以保证所制定的“红头文件”处于一种合法、合理的良好状态。接着提出了其规范化应坚持的行政法治、民主公开、程序正当、协调统一四项原则。再接下来,分析了“红头文件”在我国产生和继续存在的必然性,并总结了其失范的危害以及其规范化的重要意义。最后,从转变观念、建章立制、强化监督三方面着手,提出了转变制定理念,明确制定主体的权限,完善制定程序、监督机制、备案审查制度、责任追究制度,转变政府职能七项治理失范的具体措施。