莱芜市国土资源局雪野旅游区分局山东莱芜271100
摘要：山东省莱芜市砂石资源丰富，分布广泛而相对集中，质量好、开发潜力大，矿产优势突出。如何合理有效开发砂石资源，维护矿业权市场秩序，对推进莱芜市生态建设和争创全域旅游城市具有重要意义。该文结合工作实践，对当前砂石资源开发利用现状和存在问题进行了认真调查和分析，对如何进一步加强砂石资源开发监督管理进行了深入探讨和研究，提出了进一步加强砂石资源开发监督管理的对策建议。
关键词：砂石资源；监督管理；措施研究；山东莱芜
一、砂石资源开发利用现状
山东省莱芜市地处鲁中腹地、泰山东麓，东、南、北三面环山，西部为开阔的泰莱平原，东临淄博，西接泰安，北依济南，素有“八宝凤凰城”之美誉。城市总面积2246平方公里，人口130万，辖莱城区、钢城区和五个省级开发区，为省会城市群经济圈内重点城市。目前，全市开发利用的砂石资源矿种涉及建筑用灰岩、建筑用砂、冶金用白云岩等12种。其中，建筑用灰岩、白云岩估算资源储量10亿吨以上；建筑用砂和花岗岩估算资源储量数亿立方以上，其他矿产多为零星分布。砂石矿企业共62家，总矿区面积5平方公里，查明资源储量2.35亿吨。2016年矿石总产量693.4万吨，矿业从业人员1532人，直接矿业产值1.04亿元。砂石矿为莱芜市钢铁、电力、建材等工业发展提供了资源保障，也带动了选洗、加工、运输等相关产业的发展。从产能看，部分矿山企业未能达到规模化生产，个别矿山企业长期停产，主要原因是市场需求不均衡。建筑用灰岩等矿种受建筑市场形势下滑的影响产量也有所降低，熔剂、水泥用灰岩、冶金用白云岩企业运营态势良好，但受买方市场控制，利润水平较低，价格在15元/吨左右；建筑用砂、瓷石市场较好，价格在30元/方左右，50%左右销往省内济南、淄博等地，但去年主要外运道路维护影响了对外销售，经营状况差异明显。
二、存在问题
近年来，通过严格落实砂石矿有偿使用制度，集中实施砂石矿专项整治，深入推进矿产资源整顿规范和整合工作，大力开展矿产资源开发管理规范化达标活动，莱芜市砂石矿数量大幅压缩，矿业权布局进一步优化，地质环境保护和资源集约节约利用水平明显提高，开发秩序逐渐好转，矿政管理工作日趋规范。但也存在一些问题亟待解决。主要是：
（一）资源配置方面。一是矿权设置影响因素多。砂石矿价款实行了中央、省、市三级分成，区、镇两级基本无收益，对设置采矿权积极性不高。二是矿业权设置方案灵活性差。矿业权设置方案周期8年，相对于市场供求关系和资源需求而言，矿权设置缺少应有的灵活性。
（二）开发监管方面。一是未形成监管合力。砂石矿资源开发监管、加工、运输、销售等环节涉及国土、环保、水利、安监、公安、林业、税务等多个监管部门。有的部门重收费轻监管，对加工造成的粉尘污染、选洗产生的废水污染、运输超载压坏道路等问题，部门职责落实不到位，压力往往集中到国土资源部门。国土资源部门内部对矿产资源管理工作重视程度不如土地，矿政管理人员偏少，难以及时有效跟踪监管。二是矿山企业自身管理不规范。砂石矿利润空间小，难以配备专业技术人员，采富弃贫、浪费资源、违规开采、破坏环境等现象较难杜绝。
（三）出让、审批方面。一是审批要件内容重复，审批程序复杂。地质环境治理恢复方案、水土保持方案、土地复垦方案、环境影响评价报告等专业报告费用高、编制周期长、内容重复，难以统一标准，有效实施监管。审批需层层上报直至部批准，程序复杂，工作效率低下。二是出让门槛低。对竞买资格限定条件少，竞得人在资金投入、技术管理方面都难以保证质量，增加了监管负担。三是到期采矿权资源管理需规范。出让年限到期而有剩余资源量的，强行关闭将侵犯当事人权益，容易引发上访。但无限期地开采，既不符合法律，也不利于维护良好的矿业秩序。
（四）地质环境管理方面。一是由于矿山治理所需费用往往超出保证金数额，出让到期后，采矿权人治理积极性不高。二是因为历史原因，莱芜市以往矿业开采活动较多，损毁山体治理历史欠账多、难度大。
（五）其他方面。一是地方关系难处理，矿地矛盾易发生。砂石矿企业占地具有临时性质，办理用地手续难。采矿权人既要与土地所有权村组和村民协商使用土地，又要协商村庄道路以及用水用电等问题。虽然采矿权人一般会给周边村民适当补偿，但矿山企业给予的补偿往往和周边群众的期望值相差较远，极易引发矛盾和纠纷。二是矿法宣传不到位。三是砂石矿违法开采易采、难查，国土部门没有过硬执法权，非法开采屡禁不止，执法形势严峻。
三、对策建议
（一）资源配置方面。一是改革利益分配机制，放宽矿业权设置规划。建议砂石矿出让价款和矿产资源补偿费分成比例适当向地方倾斜。对利润空间较小的矿种，建议部、省不再分成，调动地方政府的积极性。二是完善矿业权设置方案修编机制。建议对矿业权设置方案每2年进行一次滚动修编，提高实效性。三是加强源头管控。严禁在三区两线和城乡结合部发放采矿证；对其他区域暂停审批。对矿产资源丰富，社会经济发展急需确需批建的矿种，要严格审查标准，新建露天矿山不低于市政府规定的最低开采规模，矿山环保设备及排放的废水、废气应当稳定达到国家和地方排放标准和总量控制的要求。
（二）开发监管方面。一是建立共同监管长效机制。细化国土资源、安监、公安、环保、水利、交通、林业、税务等政府部门在矿产资源开发利用各个环节中的监管职责，加快建立由政府为主导，国土资源部门牵头，公安、检察、法院、安监、环保、工商、水利、林业、税务、交通等部门协调配合的共同责任机制，“既查事、又查人”，建立正常的相互通报制度、联合办案制度，形成全面监督、齐抓共管的良好局面。二是开展砂石矿山专项整治行动。对辖区砂石矿山进行一次全面彻底摸底排查，在此基础上，按照“一矿一策”的原则，组织在资源开发、环境保护、安全生产、水土保持、爆破作业、交通运输、林业保护、税费缴纳等方面制定升级改造、达标验收标准，开展综合整治活动。对不达标砂石矿山责令退出市场。对达标砂石矿山，制定政策，鼓励和支持有实力、勇于承担社会责任的大型企业，通过收购、兼并等方式，对开采方法和技术设备落后、资源利用水平低，不符合环评要求和排污许可的砂石矿山进行整合重组。
（三）出让、审批方面。一是简化审批要件，加快审批改革。合并地质环境治理、土地复垦、水土保持方案，制定协调统一的标准，增强方案的可操作性和实效性，简化流程，提速增效。二是提高砂石矿出让门槛。提高砂石矿出让最低储量规模和生产规模；对竞买人资质、技术力量、资金实力进行限定；出让前测算地质环境治理保证金，出让时一并收取。三是规范出让到期矿山剩余资源。实行停产申报制度，矿山服务年限顺延。对出让年限到期，尚有剩余资源的，重新评估后协议出让。
（四）地质环境管理方面。一是加强日常监管，防止因乱采乱挖遗留难以治理的采坑或采面；督促采矿权人及时足额缴纳地质环境治理保证金；鼓励采矿权人边开采边治理，避免闭坑后一次性治理费用过高，导致治理不到位。二是积极争取上级财政资金支持，加大对损毁山体的治理力度，修复矿山地质环境。
（五）其他方面。一是适度放宽矿山用地政策。建议针对矿山用地的特殊性，研究制定临时用地政策。探索矿山企业履行社会责任的办法和措施，推广企业帮扶矿区所在农村发展长效机制，改善地方关系。二是进一步优化矿业权市场。提高生产规模，压减矿山数量，提升资源集约节约利用水平，增强企业抗风险能力。三是加大矿产资源法律法规的宣传力度。通过宣传，提高全社会特别是矿山企业的矿产资源法律法规意识。