宋俊艳（中共甘南州委党校，甘肃合作747000）
中图分类号：D633.2文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）02-0152-01
摘要：我国民族区域自治法的演进受形势发展和历史大环境所决定，并在实践中已发挥出巨大的作用。但在新形势下也存在立法配套不够和立法质量不高等问题，应在尊重少数民族文化习惯和地区实际的前提下，不断进行完善发展。
关键词：民族区域自治法；演进；完善
民族区域自治制度是我国解决国内民族问题，保障少数民族合法权益的基本政治制度。《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称民族区域自治法)作为实施民族区域自治制度的基本法律，调整民族自治地方的民族关系，保证民族自治地方的自治权，保障少数民族的合法权益。民族区域自治法颁布以来，在实践中实施效果很好。随着我国面临的国际形势和国内环境的变化，坚持实施和不断完善民族区域自治法，加快各民族经济发展和社会全面进步，事关国家发展全局。
一、我国民族区域自治含义与发展历程
西方语境的“自治”(autonomy)源于希腊语。指管理自己事务的法定资格。有学者认为，“自治”是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态[1]。汉语语境的“自治”出自《三国志?魏志?毛价传》，毛价专挑清廉者举荐，改变了官场奢华之风；也有学者梳理《二十五史》认为“自治”最早见于《史记?孝文本纪》，“民不能自治，故为法以禁之”，认为“自治”是自己管理自己的事务的意思[2]。我国民族区域自治具有多维属性。一是具有政治理念属性，作为政治理念，其渊源可追溯到中国共产党成立初期多次提出的“民族自决权”。二是法律文本属性。三是社会主义民主与政治文明的表现形态属性。
民族区域自治作为一种政策和法律实践，经历长期曲折的探索过程。从中共成立到红军长征前，是积极探索解决国内民族问题的道路和模式时期，联邦制和民族自决主张流行，民族自治比较模糊。中共二大首次提出解决国内民族问题纲领。1931年和1934年的中华苏维埃共和国宪法大纲等有“建立少数民族的自治区域”提法。1936年10月，成立了建党以来的第一个县级民族自治政权——豫海县回民自治政权。1938年10月，毛泽东在六届六中全会上所作《论新阶段》报告，标志中共民族区域自治思想和政策成熟。1947年5月1日，内蒙古自治政府的成立，在民族区域自治政策发展史上具有里程碑式意义。1949年9月，共同纲领规定了中共解决国内民族问题原则，对实施民族区域自治的规模和民族自治机关的性质职权等作了明确规定。1982年修改的宪法关于民族区域自治制度的规定非常完善和具体。1984年5月，六届全国人大二次会议通过民族区域自治法；2001年2月，九届全国人大常委会审议并通过《关于修改〈民族区域自治法〉的决定》。2005年5月，《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》颁布。
二、民族区域自治的法律渊源及主要内容
我国民族区域自治法根据宪法制定的基本法律，主要调整国家与民族自治地方关系，以及民族自治地方内民族关系。民族自治地方的自治机关，是自治区、自治州与自治县的人民代表大会和人民政府，在行使同级地方国家机关职权同时，拥有自治权包括：一是享有自主管理本民族、本地区内部事务权利。二是享有制定自治条例和单行条例权力。三是使用和发展本民族语言文字；还有权保持或者改革本民族风俗习惯，自主安排、管理和发展本地方经济建设事业，自主管理地方财政，自主发展教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业。民族区域自治法的法律条文既适用于民族自治地方，也适用于民族自治地方以外地方。民族区域自治法立法的宗旨是要保障少数民族的平等权和自治权，处理好国家统一领导和民族自治地方行使自治权关系；处理好上级国家机关和民族自治地方自治机关关系；处理好民族自治地方内部各民族关系，形成平等、团结与互助的社会主义民族关系，维护国家统一，实现民族共同繁荣[3]。
民族区域自治法内容共74条。除“序言”外，分别是“总则”，“民族自治地方的建立和自治机关的组成”，“自治机关的自治权”，“民族自治地方的人民法院和人民检察院”，“民族自治地方内的民族关系”，“上级国家机关的职责”和“附则”。民族区域自治法的重点是保障和发展民族自治地方经济和文化，用法律保障来解决少数民族地区贫困和落后问题，创造条件加速发展经济和文化，使各少数民族共同发展和繁荣。在正确处理民族自治地方和国家关系方面，专设第三章明确规定自治机关自治权，计有二十七条，保证自治机关行使自治权。专设第六章对上级国家机关职责做明确规定，计十九条。包括上级国家机关有关民族自治地方的文件与政策，应适合民族自治地方实际；在制定国民经济和社会发展计划时，应照顾民族自治地方特点和需要；从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助自治地方加速发展等。专设第五章对自治地方内民族关系作明确规定，计六条。包括自治机关保障内部民族享有平等权；自治机关团结各民族干部群众，调动积极性建设；教育和鼓励各民族干部互相学习语言文字；帮助本地方各民族发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业；保障本地方内各民族公民享有宪法权利；教育各民族干部和群众互相信任、互相学习、帮助、尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰，共同维护国家统一和各民族团结。
三、实施民族区域自治法存在的主要问题
一是民族区域自治权缺位。《宪法》规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分立的部分。”我国民族区域自治既不是单纯民族自治，也不是单纯地方自治，而是民族自治与地方自治结合，在这种框架下，同一实行区域自治民族，成员如不生活在实行自治区域内，就不能享有聚居区内同一民族所享有的自治权。对所有少数民族而言或对少数民族成员而言，涵盖面有限而不全面。
二是民族区域自治法的内外环境已发生较大变化。老百姓普遍关注、迫切需要法规没有纳入议事日程，如社会保障和就业再就业，以及食品药品安全等。少数民族语言文字平等权面临困境，许多父母对子女进行本民族语言文字教育意识淡化，受经济利益刺激，对语言文字多样性缺乏足够的认识等等，已经引起很多有识之士担忧。
三是民族地方立法效率不够高。民族区域自治法第一百一十六条规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。《立法法》第六十六条也规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。民族区域自治法修改以来，州自治条例均制定于1985至1991年，几乎没修改过；自治县自治条例均制定于1986至1996年，几乎也未曾修改。法规制定落后于时代要求，影响自治条例的严肃性和权威性，立法自治权形同虚设。
四是重地方性法规而轻单行条例。在立法实践中，如何协调单行条例与地方性法规之间关系，发挥各自优势，在自治区经济社会发展和法制建设中各得其所，是值得探索的理论问题和现实的立法技术问题。自治区人大及其常委会对这两种立法形式都应重视，甚至应偏好单行条例。
五是民族立法质量不高且执行难。立法技术不高表现在语言文字不规范，内部结构不严谨，为追求形式完善和内容齐全，民族地方自治法规条文过多照抄照搬国家与自治区法律、法规与规章及政策性条文和规定，政策性与原则性条款多，针对性不强，可操作性差。法律规范不完备表现在民族地方法规立法权限不统一，变通补充授权性规定杂乱。民族区域自治法没设立违法的法律责任，使立法权威性和强制性大打折扣，并导致执行难[4]。
六是自治法规数量少且内容不全较单一。各级自治条例和单行条例几乎都集中在婚姻与家庭，继承，计划生育，选举，土地与森林等方面，缺乏自治地方全面发展的分类配套法规。发展民族地方经济和少数民族传统文化保护以及少数民族生态环境保护的内容都很薄弱。
四、完善民族区域自治法的设想
首先，加快民族地区科学发展夯实法律实施硬环境。经济权益是民族自治地方少数民族最核心和最重要权益，全面发展是要以经济建设为中心，推进经济、政治、文化和社会建设。协调发展是要统筹城乡、区域、经济社会、人与自然、国内和对外开放发展。可持续发展是要促进人与自然和谐，实现经济发展和人口与资源和环境相协调，保证一代接一代永续发展。加强少数民族地区基础设施建设，解决通路与通讯，通电和饮水等问题；发展特色经济和优势产业；搞好生态建设和环境保护；加大扶贫开发力度。
其次，建立健全民族地区法律法规配套完善。民族区域自治法是一部基本法，如没有多种法律法规配套，各项原则规定很难落到实处。加快各民族自治地方自治条例、各种单行条例和行政法规的制定和实施，保证民族区域自治法各项规定能更具体化更可操作，而不是“空头支票”或“花瓶”。对法律和行政法规确需变通，应进行适当变通[5]。法律、行政法规涵盖不全或尚未立法，根据具体情况和特有问题制定自治性法规。对国家法律、行政法规制定实施细则和办法。制定具地方性法规效力的决议与决定，规定与办法等。在对市场经济条件下自治问题可合理突破，协调好国家与自治区之间关系，争取中央更多优惠政策。
第三，突出经济与环保立法建立利益机制。在资源开发和利用，生态环境保护等方面所产生的利益问题，应该用自治条例予以立法。如中央企业与民族自治地方在产品留成与利润分配，环境污染治理与土地利用，生活照顾与基本建设等方面发生矛盾。应该对如何治理土地荒漠与土壤盐渍，山地水源涵养功能弱化，环境灾害频发危及绿洲安全，资源开发给生态带来影响等方面予以立法。
第四，重视吸纳少数民族习惯法。每一民族都有独特历史与文化和风俗，构成民族内部规定性的习惯法。民族习惯法是各民族成员间共同认可遵守的准则和规章，具有乡土社会的地方性和极强的地域约束力，制约影响少数民族各种活动。根据少数民族风俗习惯与宗教信仰等确定立法项目。如许多少数民族有不同禁忌，在饮食方面可制定类似食品卫生管理条例的单行条例；根据民族医药特点可制定类似民族医药保护发展条例；根据自治区地貌名胜与文物遗迹和非物质文化遗产和自然资源等确定立法项目等。
第五，建立健全民族区域自治法监督检查机制。针对民族自治地方少数民族立法保障工作的监督检查机制十分滞后。自1984年颁布实施民族区域自治法以来第一次全国范围内的执法检查，至今相应的有效执法监督检查机制没有建立。应该了解执行民族区域自治法中的配套法规做得怎样，了解和检查当地优惠政策与帮扶措施，纠正违反少数民族权益保障的违法行为，保障法律严肃性和权威性。
总之，民族区域自治法是解决我国民族问题的基本法律，是社会主义法治统一性原则与灵活性原则相结合的成果。实行民族区域自治有助于国家统一和民族自主与平等；有助于把党和国家的方针政策和各少数民族地区具体特点相结合，使各少数民族平等权和当家做主、管理本民族内部事务权力落到实处；有助于加强边防建设和维护祖国统一。我们应在实践中坚持并不断完善民族区域自治法，理性规范民族地区经济社会发展中的各种关系和行为，促使各民族共同繁荣共同发展。
参考文献：
[1]邓正来主编.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京:中国政法大学出版社,1992.693.
[2]邸永君.汉语“自治”一词的正史出版及涵义[J].北京:中国社会科学院院报,2007年5月.
[3]中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].中共中央党校出版社,1991.17-18.
[4]中国的民族区域自治白皮书[M].国务院新闻办公室2005.
[5]张维山.突破传统思维的瓶颈——民族区域自治法配套立法问题研究[M].法律出版社,2007.
作者简介：宋俊艳（1976年—），女，汉族，甘肃秦安人，中共甘南州委党校法学讲师。