论文摘要
随着依法治国方略的实施、社会主义市场经济体制的建立,以及加入WTO背景下经济全球化趋势的不断深入,政府机关面临的法律事务越来越多且越来越繁杂,而现有政府法律服务队伍由于种种因素的制约,日益不能满足政府依法行政的需求。在这种现实困境的催生下,政府律师制度应运而生。从1996年上海浦东新区第一批政府律师的诞生,到2006年司法部向全国总工会机关10位同志颁发公职律师执业证书,经过10余年的发展,政府律师制度已初具规模,并取得了一定的成效,但同时也暴露出许多亟待解决的问题。实践的发展离不开理论的支持,政府律师制度的完善同样需要在理论上对其进行论证分析。而目前学界对政府律师制度的关注度不够,相关研究更是为数寥寥。鉴于此,笔者不揣浅陋,在吸收部分前人研究成果的基础上,对政府律师制度的理论与实践问题进行简单探讨,以期对政府律师制度研究领域能有所裨益。本文共分五个部分,全文约三万六千余字。文章以规范政府权力,促进依法行政为出发点,从政府律师的基础理论入手,以美国、新加坡以及我国香港地区政府律师制度为参照,对目前我国政府法律服务机制运行现状及我国政府律师试点工作中各地实践经验进行了全面的剖析。在文章的最后,对我国目前设立政府律师制度面临的问题及对策进行了分析,旨在为我国构建政府律师制度提出一个全方位的设想。一、概述本部分主要是对政府律师基础理论的阐释,包括政府律师的内涵界定、政府律师的特征及价值两个内容。笔者以为,厘清政府律师的概念、性质及特征等基本问题,是对政府律师进行研究的逻辑起点和基本前提。因此,综合各种观点,笔者首先对政府律师的概念进行了界定。在明确政府律师概念的基础上,笔者又对政府律师的性质作了简要分析。为了准确理解政府律师的内涵,有必要将其与相关概念进行辨析,包括政府律师与公职律师、政府律师与政府法律顾问、政府律师与法律援助律师。通过对政府律师内涵及性质的明确界定以及与相关概念的辨析,笔者对政府律师的基本特征概括如下:1.政府律师的身份具有双重性;2.政府律师的服务对象具有特定性;3.政府律师的服务方式具有非商业性。最后,笔者从政府律师的职责出发,结合《律师法》对“律师应当维护当事人合法权益,维护法律正确实施,维护社会公平和正义”的定位,提出政府律师存在的根本价值在于维护法律的正确实施,促进权力行使的规范化、法治化。二、政府律师制度在世界范围内的发展“比较法可以用来理解本国法,这种深入的理解将对我们法律制度的改革提供方便”。文章第二部分运用比较分析的方法对政府律师制度在世界范围内的发展及现状进行了系统的分析,撷取美国、新加坡及我国香港地区,综合分析以上地区政府律师制度的制度规范以及运行模式,以期通过对域外政府律师制度先进经验的汲取和借鉴,探索在我国建立政府律师制度的模式。三、建立政府律师制度的基础“基础”一词,在此可解释为必要性,因此本部分主要涉及在我国建立政府律师制度的必要性,在内容上包括建立政府律师制度的理论基础和现实需要两个部分。任何制度的构建,都离不开其预设的理论基础。笔者认为政府律师的基础理论包括两个方面:法治政府理论和公众参与理论。建设法治政府的关键在于实现依法行政,而依法行政最根本的要求就是对政府权力进行制约。建立政府律师制度的目的在于通过律师为政府提供专业的法律服务,进而客观上促使行政权力行使走上规范化、法治化的道路。公民参与权是一项基本人权,在法治建设这个宏大叙事的工程建设过程中,离不开各阶层的积极参与。然而,公民参与的程度同一个国家经济社会的发育程度密切关联。而律师得天独厚的专业优势和近水楼台的职业优势,使得律师代表广大民众参与权力的运行成为可能。在建设政府律师的现实需要方面,笔者提出,建立政府律师制度是市场经济发展的必然需求,是政府机关应对入世的需要。四、我国政府律师制度的现状在本部分内容中,笔者首先综合分析了我国现有政府法律服务队伍的现状,在充分肯定其作用的基础上,指出目前为政府法律事务提供服务的机构及人员由于种种因素的制约,已不能满足新时期政府依法行政的需求。接下来,笔者运用实证分析的方法,对我国政府律师制度试点实践的过程作了简要的回顾,着重剖析了我国政府律师试点工作中比较有代表性的几种模式,并对之进行全面的对比,试图为我国政府律师的理论研究和制度建设提供参考借鉴。五、构建我国政府律师制度的问题与对策本部分是文章的重点和难点。笔者首先对我国政府律师制度在试点阶段暴露出来的问题进行了概括。在此基础上,笔者对我国建立政府律师制度的路径进行了构想。考虑目前政府律师制度在我国实践中的困境,笔者提出建立我国政府律师制度应坚持适度发展、面向基层、多种模式并存的原则,并认为建立我国政府律师制度应分两步走:1.近期设计:在现有政府法制工作机构的基础上,通过政府雇员制,吸引部分社会律师加入政府法制工作队伍;2.远期规划:通过完善立法,探索适宜的组织模式以及建立政府律师制度的良性发展机制,使政府律师制度的发展步入规范化。