制度创新视角下的“乡财县管”改革研究

论文摘要

“乡财县管”改革是继税费改革之后乡镇财政的又一制度创新,并已在全国大范围推广。基于财政的政治和经济双重属性,本文选择“乡财县管”改革作为研究对象。本文以制度创新和制度变迁理论为依据分析解释了“乡财县管”改革这一制度创新发生的动因、制度创新的过程和内容,对改革的效果进行了评价并进一步探讨了制度完善的思路和后续改革的走向。此外,在分析过程中还注重从财政与政治的关系来认识“乡财县管”改革。本文认为农村税费改革和农业税减免虽然通过规范乡镇财政收入有效地减轻了农民负担,但却使乡镇财政陷入财政空壳化困境。为巩固税费改革的成果,建立规范的公共财政管理体系,“乡财县管”改革成为必然的制度创新。“乡财县管”通过重构财政收支流程实现了国库集中收付,通过调整乡镇财政机构管理权归属强化了县级财政对乡镇财政的审批和监督权,达到了规范乡镇财政、保障乡镇运转的目的。改革过程主要由中央政府推动并在全国逐渐的展开,表现出渐进式强制性制度变迁的特征。“乡财县管”改革管住了乡镇乱收费、管住了乡镇乱花钱、管住了乡镇乱举债、管住了乡镇乱进人,大大提高了县乡财政管理水平,并且具有丰富的政治联动效应。但是,“乡财县管”又是有限的,其局限表现在两个方面:一是并未根除乡镇财政“乱”的制度根源,二是并未触及乡镇财政“弱”的问题。从制度创新的层次和乡镇财政的良性发展来说,“乡财县管”应该是一个过渡性的改革,必须进一步完善并向更广的范围推进,继续进行制度创新。但是,解决乡镇财政问题必须不圄于乡镇财政,需要从乡镇之外,从财政之外来寻求解决之道。近期的举措应该是完善“乡财县管”改革的制度安排并深化执行。更远期的方向则在于要把改革触角深入到政治和行政领域,摒弃二元思路,以均等化公共服务为目标增加对农村地区和基层政府的转移支付,赋予乡镇财政相当的财力以履行其职能;深化预算制度改革,完善内部和外部相统一的监督体系,把乡镇财政的发展建立在更加坚实的制度基础之上。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 第1章 绪论
• 1.1 选题意义
• 1.2 选题依据
• 1.3 已有文献综述
• 1.3.1 乡镇财政的研究综述
• 1.3.2 “乡财县管”改革研究综述
• 1.4 相关理论
• 1.4.1 公共财政理论
• 1.4.2 制度创新与变迁理论
• 1.5 研究思路和方法
• 1.6 本文的创新和难点
• 1.7 本文的结构安排
• 第2章 “乡财县管”：乡镇财政制度创新的需求
• 2.1 乡镇财政的演变和结构
• 2.2 乡镇财政困境与基层政府合法性消解
• 2.2.1 乡镇财政的困境——乱与弱
• 2.2.2 乡镇财政困境与政治合法性消解
• 2.3 制度创新与合法性重建
• 2.3.1 税费改革：政府合法性重建
• 2.3.2 喜忧互见：税费改革的两面性
• 2.3.3 乡财县管：制度再创新的需求
• 第3章 “乡财县管”制度创新的探索
• 3.1 改革推进——渐进式强制性制度变迁
• 3.2 内容——以贵池和汝城为例
• 3.2.1 案例一：贵池改革
• 3.2.2 案例二：汝城模式
• 3.3 异同——改革前后的机制变化
• 第4章 “乡财县管”制度创新的效果分析
• 4.1 改革的直接效果
• 4.1.1 财政收入得到规范
• 4.1.2 财政支出得到制约
• 4.1.3 债务增长受到控制
• 4.1.4 人员编制受到抑制
• 4.2 改革的政治效应
• 4.2.1 引起权力结构和决策机制的变化
• 4.2.2 形成乡镇政府职能转型的压力
• 4.2.3 影响到乡村治理结构的变化
• 4.2.4 蕴含着宏观理念和体制转变的因素
• 4.3 改革的局限
• 4.3.1 未根除乡镇财政“乱”的制度根源
• 4.3.2 未触及乡镇财政“弱”的问题
• 第5章 “乡财县管”改革的完善和后续改革走向探讨
• 5.1 改革进一步推进的必要性探讨
• 5.2 完善“乡财县管”改革并强化执行
• 5.3 后续改革的走向探讨
• 5.3.1 增加转移支付赋予乡镇政府相应财力
• 5.3.2 建立公共财政的民主机制保障监督效果
• 结语
• 参考文献
• 附录
• 致谢