论文摘要
20世纪后半期的“社团革命”让许多学者对非营利组织都给予了很高的评价。美国霍普金斯大学的萨拉蒙教授甚至认为非营利组织的兴起对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。人们期望大量的非营利组织能够获得足够的力量,与政府和企业形成均衡的三角格局,从而达到更加完善的社会治理。然而,这个被寄予厚望的力量并不是一个完美的存在,众多非营利组织个体的失灵状况已经引起了人们的关注。本文拟从探讨非营利组织、非营利组织失灵等基本概念出发,归纳总结我国非营利组织失灵的表现,并在全面分析失灵原因的基础之上,从法律规范角度提出相应的矫治措施。全文约4万字,分为四个部分:第一部分,非营利组织概述。这部分首先对非营利组织在20世纪后半期全球范围内的兴起进行了背景介绍,指出市场与政府在公共产品供给上的不足是非营利组织繁荣的主要原因;并对繁杂的非营利组织概念进行了梳理,通过引用萨拉蒙教授的“结构性定义”,讨论了组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等非营利组织的几个基本属性。其次,分建国至文革结束、文革结束至90年代中后期、90年代中后期至今三个阶段,简要回顾了我国非营利组织发展历程,并对各个阶段的发展特点进行了总结。在上述基础上,文章结合“结构性定义”,将我国现有非营利组织分为三大类:草根非营利组织、法定非营利组织、转型中的事业单位和免于登记的社会团体。第二部分,非营利组织失灵。非营利组织不仅推动着经济增长,向社会提供可观的就业机会,而且能够促进社会民主、加快政府职能转变。但相对于这些衍生性功能,公共物品的供给才是非营利组织的核心功能,其自发供给的方式比起市场和政府,能够更好地解决公共物品的非竞争性和非排他性问题。韦斯布罗德的“政府失灵理论”、亨利·汉斯曼的“合约失灵理论”以及莱斯特·M·萨拉蒙教授的“第三方管理理论”分别从不同角度对这点进行了论证。既然公共物品的供给是非营利组织的核心功能,那么,非营利组织失灵最主要的涵义就是该项功能的缺失或无效率。萨拉蒙教授以及约翰·郝克斯、里贾纳·E·赫茨琳杰等学者提出的“志愿失灵”等理论对非营利组织失灵的表现进行了概括,本文在上述理论的基础上,提出非营利组织失灵的表现主要有四个方面:营利化倾向、官僚化倾向、内部人控制、效率低下。第三部分,我国非营利组织的失灵表现和原因分析。在分析中国扶贫开发协会内讧事件、“丽江妈妈”胡曼莉事件和南京马6车友会围攻悍马事件三个案例的基础上,文章对我国现有非营利组织的失灵表现进行了总结概括。其中,营利化倾向严重、财务操作不规范、内部人控制等现象较为普遍。之所以会出现上述症状,本文认为主要是四个方面的原因:一是非营利组织的内在缺陷,这些缺陷源自非营利组织的自身特有的属性,包括自发性缺陷、志愿性缺陷以及组织的营利倾向;二是我国的市民社会发展程度仍处于一个较低的水平,建国以来单位化的社会结构虽然正在瓦解,但其对市民社会发展的压制仍未解除,这导致我国非营利组织普遍缺乏社会基础;三是政府管理体制的束缚,现行的双重管理体制存在审查过分严格、登记门槛过高、存在大量管理真空和限制社团竞争等特点,对草根非营利组织的生存和官办非营利组织的独立均造成了巨大的伤害;四是缺乏必要的运行规范,包括非营利组织的内部治理、外部监督、财务运作、税收激励、绩效评估、人事管理等等重要且必需的组织运作规则,现行法律法规都没有做出合理的规范。第四部分,我国非营利组织失灵的法律规制。我国非营利组织的失灵状况可谓十分严重,因此通过法律手段对其进行矫治就显得十分迫切和必要。首先,在立法取向方面,本文认为要对非营利组织有一个清晰的角色定位。在立法中应当把非营利组织定位为政府的“合作者”而不是“敌对者”或者“政府雇员”。在保障自由结社权利的前提下,从三个方向对非营利组织进行规制:官办非营利组织走向独立、草根非营利组织走向合法、建立统一的运作规范。在立法模式的选择上,本文认为应当在对现行法律法规进行修改的基础上,采用以结社法或非营利组织法为基本法,辅以其他单项社团法律法规的集中立法模式。其次,在具体制度的构建方面,本文认为主要从四个方面着手:第一,从主体资格上放宽非营利组织的准入限制。建议在降低组织成立法定要求的基础上,除了特定的非营利组织如基金会等之外,原则上对登记不采取强制态度,但可以规定登记是非营利组织取得法人资格和享受各种优惠政策如税收优惠的前提条件;第二,致力于构建完善的组织内部治理结构和组织运作规则。在组织内部治理上,通过引入公司治理结构,在监督机制、决策机制和激励机制三个方面形成内部权力的有效制衡;在组织运作规则方面,则主要包括产权制度、财会制度、利润不可分配制度以及信息披露制度;第三,通过改革现行的政府监督机制和构建非营利组织评估体系,对非营利组织形成有效的外部监督;第四,改革现有的税收制度,加大对非营利组织自身及向非营利组织捐赠的优惠力度,以形成有效的税收激励。
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