卢虹妤
南宁市国土测绘地理信息中心广西南宁530031
摘要：上世纪90年代我国首家土地储备机构在上海正式成立，打响了在我国建立土地储备制度的第一枪。至今，我国土地储备制度已发展了20多个年头，经历了试点探索、全面推行、立法建制及不断完善等过程。然而，在其不断发展与渐渐完善过程中，暴露的问题也日益凸显。本文主要讲述了在土地储备制度不断发展的背景下，如何发展和出现的问题和转型的明确方向。
关键词：新形势；土地储备；转型路径
引言
对于我国土地制度转型最值得我们去借鉴和试验的一点经验就是：要坚定不移的地走以公共利益为导向的核心道路，不仅如此，还要突出政府在土地储备制度转型的主导位置，发挥好其配置土地资源的宏观调控职能。
1、新形势下土地储备面临的困境分析
1.1土地储备制度面临社会质疑
现行的征地补偿标准过低且长期未能提高，与群众期望值相差巨大。近几年，土地供应价格尤其是住宅、商服用地价格一直很高而且不断攀升，居民住房价格持续上涨，土地补偿标准与出让价格形成巨大的剪刀差，农民的土地权益受损，征地矛盾重重，因征地产生的群体性事件时有发生，处于征地、供地中间环节的土地储备面临各方质疑。
1.2政府土地储备偏离土地宏观调控目标
在现行财税体制下，土地储备成为地方政府获取城市建设资金的重要工具。国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占政府预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。城市政府作为土地储备行为的最大受益者，获取更多的土地出让金成为其土地储备的重要目的，这样就造成城市政府重经营性用地开发，轻公益性用地供给的局面，偏离了土地宏观调控的初衷，土地资源不能得到合理的配置，使得公共利益受损。
1.3土地储备与土地需求存在错配
一是存在规模错配。城市政府为获得土地收益最大化，倾向于维持土地市场供给偏紧状态，土地拍卖市场过热，土地价格非理性攀升，对国家房地产调控造成干扰。二是存在用途错配。城市的合理发展需要住宅、商服、交通、教育、医疗等多用途土地的持续有效供给，政府由于依赖土地财政，往往重经营性用地、轻公益性用地供应，城市公益性用地紧张，商住、商服等用地供给过大，造成土地资源浪费。三是存在时间错配。土地储备后需要进行必要的水、路、电等前期开发投入，一定周期后才能形成有效土地供应。受土地储备计划前瞻性及土地使用权人开发策略的影响，土地储备、土地供给往往滞后于土地需求，难以很好地衔接。四是存在空间错配。人口大量流入的一、二线城市土地需求旺盛，人口流出的三、四线城市土地需求偏弱，现实情况是一些人口净流入城市土地储备规模过低，不能满足需求，一些人口净流出城市对土地财政依赖度更高，更倾向于多储备、多供应土地，城市政府土地储备行为难以反映市场需求，造成土地资源低效利用，市场在土地资源配置中的决定性作用难以有效发挥。
1.4去杠杆背景下土地储备资金来源受限
地方政府债务水平过高与土地储备紧密相关，很多地方土地储备贷款占地方政府债务比重已超过70%。2016年开始，有关部门出台了一系列政策措施，比如土地储备机构名录制管理，禁止将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，清理政府土地融资为目的的各类政府融资平台公司，剥离地方融资平台的土地储备职能，禁止向银行业金融机构举借土地储备贷款，禁止将土地储备贷款用于城市建设等，均是为了堵住地方以土地储备为依托大举借债的行为。土地储备资金只能从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。
1.5土地储备与供给难以形成良性循环
近几年，储备土地开始向存量转变，由于征地拆迁补偿费用大幅提高，储备土地的成本支出比例较高，一直维持在土地出让金总支出的80%左右，出让金收入扣除各项成本、城市建设等资金支出，处于基本平衡状态，从土地出让收入中安排土地储备资金显然远远不够。如果无法筹集足够的土地储备资金，最终将出现无地可供，土地出让金收入更无从谈起。
2、土地储备转型路径
2.1合理分配土地增值收益，维护
农民被征收土地后获取了权益，同时也帮助了政府储备土地的进程，对于城市建设起到了资金支持的作用。我国现代化水平不断提高，某些做法越发不被世人认可，比如牺牲农民土地权益从而增加城市建设的资金助力。十八届三中全会《决定》号召“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，认可了个人与集体在土地增值收益分配方面享有的一系列权益。通过土地得来的收益首先要用在被征收土地农民的身上，要合理安置补偿，要保证其生活质量不被土地变更所影响，长远来看发展前景良好，打下土地储备的社会基础。
2.2拓宽土地储备的投资融资渠道
目前来看，土地储备模式的筹集资金进城遭遇挫折，向更先进的制度转变更加需要资本的支持，只有这样才能获得稳定的资金助力，并且具有规避防范金融风险的能力。具体问题具体分析，对于发行土地债券、建立土地基金的方法，比较适用于土地资源管理较为先进，条件相对成熟的地区，可以进行这样的尝试来应对土地融资中遇到的问题。所以，要逐渐地找到适合地方政府的财政收入模式，通过建立健全土地出让金、税收等配套制度，还要转变之前的传统融资模式，之前主要是依靠地方政府融资、以银行信贷为主要资金来源、以土地储备为融资抵押物。
2.3改变举债发展模式，拓宽土地储备资金来源
缺乏土地储备金会引起一连串连环反应，首先会影响土地的及时出让和土地收储进程，进而对地方经济运行和债务及时偿还产生影响。对于这种情况的必然要求就是，顺应当下严格控制地方政府的政策，放弃对于先前银行融资方式的依赖，和社会资本开展积极合作。土地储备过程中可以将一些工作转给信赖的企业，政府采购主要对接前期开发工作，政府的服务范围加大，逐渐囊括评估、勘测、拆迁安置等环节，对于社会资本进行有效利用同时也要处于国家政策的安全线内。
2.4强化一级土地市场的垄断能力
土地储备制度建立的最初目标即加强国家的宏观调控，对于一级土地市场的垄断是国家强效调控的体现。所以，调整如今的土地管理体制，对于完全把握一级垄断市场实现成功转型是关键的一步。土地一级市场要严格做到“一个口子进，一个口子出”，这就需要由土地储备中心全程操作，其流程包括土地收购、储备与出让等。政府要发挥有形之手的调控，将具有稀缺性质的土地进行合理配置。
结束语
城镇化的进一步发展，依法治国的高标准，对国内土地储备制度提出了更高的要求。基于各国土地储备制度的剖检，在阐述国内土地储备制度产生和发生的基础上，思考国外经验发展国内土地储备制度转型的启示——确保多元化的融资渠道是保证土地储备制度转型成功的关键；健全完善的管理机构体系是确保土地储备顺利实施的前提；健全完善的法律制度体系是土地储备制度转型的重要保障；以公共利益为导向是土地储备制度转型的核心议题；政府在土地储备制度转型中始终要处于主导地位，要点性知识以供参考和借鉴。
参考文献：
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