我国自然灾害财政救灾的项目与标准

论文摘要

中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。全球气候变化背景下,随着工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的发展,人口、资源和环境问题日益严峻,自然灾害风险进一步加大,经济社会发展与自然灾害的相互耦合影响更加突出。因此我国需构建和加强一个多灾种、全过程(减灾、备灾、应灾、重建与恢复)的综合应急体系,而这样一个体系建设与运行依赖于政府、保险、金融、非政府组织各司其职,相互协调。在自然灾害政府救助方面,如因灾毁损的基础设施和公共设施、义务教育、基本医疗、贫困家庭的住房重建,低收入者的就业帮扶等,均属于政府应予以保证的公共品。鉴于在可展望的时期内,我国各类突发公共事件还将继续出现,因此需要明确具体财政救灾项目和补助额度,形成了相对完整的财政救灾项目体系。本文主要讨论在恢复重建阶段中央财政对家庭和个人的救灾项目与标准。随着我国经济社会的发展和救灾管理体制的不断完善,财政救灾项目和标准也经历了一个不断发展和变化的过程。自改革开放以来,国家灾害救助项目得到一定细化,标准得到一定的提高。从现状看,有三个突出特点,一是标准的制定随意性大,救济项目缺乏稳定性。二是教育、生产(特别是农林业生产)等也是灾民基本生活中的重要部分,是灾后恢复的重要内容,但补助标准目前没有明文的规定。三是目前来看,汶川地震之后的玉树地震、舟曲泥石流灾后救灾基本上沿用的汶川地震时的救灾项目和标准,那么这个标准是否合理,能否作为稳定的标准固定下来,在相当一段时间内沿用并推广。灾害救助标准体系的建立是救灾资金实现规范化管理的重要标志。美国、日本等国家和台湾地区都已制定了系统的政府灾害救助标准,明确了具体补助项目和补助额度。本论文是在借鉴和参考上述经验的基础上,从对我国现行财政救灾项目及其标准的分析入手,寻找确定标准可考虑的原则、影响因素和计算方法,对现行标准进行分析和评价,提出政策建议。我国目前常规政府救助项目有三：紧急转移人口应急安置补助、冬令春荒期间灾民基本生活保障、民房倒房重建救助。紧急转移人口应急安置补助目前沿用的2006年制定的标准,每人补助150元。但目前的标准设立缺乏依据,因此也很难保证其稳定性。笔者认为紧急转移人口应急安置标准的制定主要考虑两个因素：时间和目标。时间可借鉴世界银行提出的灾后恢复与重建框架中阐述的时间概念,以灾后应急十天计。在应急安置的目标上,无论是联合国救灾署、难民署还是世界各国的标准,其核心内容都是一致的,主要是维持吃、喝、穿、住、治病的基本需要。本文计算出平均每人全年消费性支出中的基本生活需要支出(科目包括食品、衣着、居住、医疗保健)。得出现行每人补助150元的标准,高于近几年城镇居民家庭、城镇最低收入户、农村居民家庭、农村高收入户平均每人消费性支出中的满足十天基本生活需要支出的平均值。由于人均消费性支出是生活所需费用的消费支出平均标准,这个标准可以维持当地生活平均水平,因此目前的标准已经能够保证城镇和农村灾民应急阶段的基本生活需要,在最近几年沿用也是合理的。冬令春荒期间灾民基本生活保障并没有相应的标准,而且已经不适合目前的自然灾害救助需要。从最近几次大的自然灾害看,临时生活救助虽然还未被列入条例,但实践中已经是大势所趋,逐渐代替冬令春荒期间灾民基本生活保障,成为解决受灾困难群众基本生活的重要保障。目前来看普遍的做法是,对因灾“三无”人员按每人每天10元钱和1斤成品粮,也就相对于每人每月补助300元,补助三至六个月。从补助的时间来看,三个月的时间是较为合理的,即能帮助灾民平稳过渡,又不至于使灾民产生依赖心理,加重财政的负担。从补助的目标看,在灾后恢复阶段,局势己恢复到相对正常(但非完全正常)。此时财政的临时生活救助主要应针对的是保障灾民的最基本生活需要,特别是食品支出的需要。我们以居民最低生活保障作为参考标准。对于农村而言,300元的标准远远超过了全国农村家庭人均所需最低生活费的平均值。由于自然灾害对农林业的破坏,对农村灾民生计影响较大,超出最低生活费的补助将对改善农村灾民在恢复重建阶段的生活条件起到一定的作用。对于城市而言,目前的标准接近全国城镇家庭人均所需最低生活费的平均值。同时用居民家庭平均每人消费性支出中的食品支出作为对照,目前的标准无论是城镇还是农村都是足以保障其食品支出需要的。民房倒房重建救助目前的补助标准为2万元左右,从日本、台湾的经验来看,中央层面以户为单位制定救灾标准更具有可操作性,政府的补助都仅限于参照当地的重建造价标准帮助灾民建造一个核心住房单元。对于城镇居民主要以自行购房为主,我们借鉴和参考目前我国经济适用房标准。用经济适用房屋全国平均销售价格和经济适用住房单套建筑面积计算购买一套经济实用房所需资金,从而估计城镇民房倒房重建所需资金。对于城镇灾民来讲,购买房屋所需资金可以通过贷款的方式解决。政府补助的2万元占到首付款的70%,剩余首付款资金缺口可通过公积金、自筹资金解决。对于贷款购买房屋的贷款部分,可构建合理的风险分担机制,积极发挥财政资金的“引子’作用,引入银行资金,由银行提供贷款,政府提供长期住宅贷款利息补贴解决。对于贷款偿还有困难的灾民可以配合以捐赠资金,或者选择廉租房。对于农村居民,主要以自行建房为主,因此我们借鉴和参考全国农村农户竣工房屋造价和农村人均住房面积,以一户3人计,计算农村一户修建一套住房的价格。对于农村灾民来讲,政府补助2万元占到了修建一套住房平均所需资金总量的65%,缺口并不大,再加上自筹资金,捐赠资金和银行贷款,基本能解决房屋重建问题。汶川地震中中央政府首次以国家的名义向遇难者家属发放5000元抚慰金,玉树地震沿袭了其做法。通过分析国家财政收入、城镇居民人均消费支出、农村居民人均生活消费支出、民政部门低保标准等指标,得出结论：5000元抚慰金标准不但能够起到精神安慰的作用,还能够解决受灾群众暂时的生活困难,这使得5000元抚慰金标准具有合理性,可以在相当一段时间内沿用并推广在灾后全面恢复重建阶段,对家庭和个人的救助项目除上述保障基本生活项目之外,更应该帮助灾民恢复生产,包括农业、工商业生产恢复、教育等。目前来看这方面的政策措施往往都是灾后国家临时出台相关文件才得以实施的,具有不稳定性。对于这些政策措施可以在总结经验的基础上,作为稳定的政府救助项目,形成制度性的文件。同时救助项目在补助对象、补助标准上需更加明确。灾害发生后,为减轻灾害所带来的损失,尽快恢复生活和生产是首要任务。确定中央财政应急资金、恢复重建资金的主要支持项目、标准、额度以及相关的程序,明确地方政府、受灾群众的预期,有利于地方政府从总体上权衡资金供需,也有利于灾害管理中财政资金、保险资金、银行信贷资金和捐赠资金相互协调、支持配合。本文尝试在认真梳理财政救灾项目及标准主要研究文献的基础上,描述我国财政救灾项目的历史沿革,分析存在问题,借鉴其他国家和地区经验,并以汶川地震为例对我国现行财政救灾项目标准进行分析和评价,证明了汶川地震过后形成的一套涵盖了生活、住房、教育、卫生、农林业、工商业,贯穿了灾后应急和赈灾,恢复,重建三个主要阶段的财政救灾体系,是适合我国国情的,可以在一段时间内沿用。但其标准还需要进一步细化。

论文目录

• 摘要
• ABSTRACT
• 1. 绪论
• 2. 文献综述
• 2.1 自然灾害财政救灾职责和目标
• 2.2 自然灾害财政救灾项目设计
• 3. 理论基础
• 3.1 公共物品
• 3.1.1 公共物品的定义
• 3.1.2 自然灾害财政救灾的公共物品性质
• 3.2 财政支出范围
• 4. 我国财政救灾项目的发展历程
• 5. 我国财政救灾项目的现状
• 6. 其他国家和地区经验
• 6.1 美国
• 6.2 台湾
• 6.3 日本
• 7. 我国财政救灾项目及标准探讨
• 7.1 常规项目
• 7.1.1 紧急转移人口应急安置补助
• 7.1.2 冬令春荒期间灾民基本生活保障
• 7.1.3 民房倒房重建救助
• 7.2 汶川地震中新增财政救灾项目
• 7.2.1 遇难人员家属抚恤金
• 7.2.2 对工商业、农林业、教育等的救助
• 8. 构建国家财政救灾项目体系
• 参考文献
• 致谢
• 在读期间科研成果目录