政府绩效审计评价标准研究

论文摘要

政府部门绩效审计指标是政府部门绩效内涵的反映,是具体的、可计量的经济效益,是经济效益的“指示器”。政府绩效审计标准是构成审计行为的基本要素之一,它是审计人员据以衡量经济活动的准绳,也是接受审计的客体在经济活动中应该遵循的规则。随着纳税人对政府公共部门使用公共资金及其效果的日益关注,世界各国均不同程度地对这一资金使用的社会性和经济性实施了审计监督。然而各国确立的指标、标准不一,政府绩效审计涉及的涵义、范围及方法也各不相同。政府绩效审计的实施必须借助于指标的计量和评价才能进行。对审计人员而言,缺乏必要的绩效指标和评价标准,就不能深入了解政府部门的经济效益,实施绩效审计就有困难。因此,开展政府绩效审计迫切需要开发和创建有效的具体绩效审计指标和评价标准。本文试图参考国外的一些做法,结合中国对政府部门财政财务收支审计已有的基础,对中国政府部门绩效审计指标的建立及评价标准设置进行探讨,以期对拓宽政府部门绩效审计工作创新的领域有所裨益。第一部分:政府绩效审计基本理论。首先,着重介绍政府部门绩效审计的含义,政府绩效审计虽然己经在许多国家得到广泛开展,但由于各国的政治经济状况及政府绩效审计的发展过程不同,对绩效审计的称谓及其含义的理解也不一样。纷繁复杂的称谓虽然能够比较恰当地反映出各国在绩效审计方式方法以及所涵盖内容方面存在的细微差异,但过多的称谓容易导致理解上的混乱,特别是在政府绩效审计刚刚起步的中国,称谓上的不统一会阻碍绩效审计理论研究的深入和实际工作的开展。因此,有必要对绩效审计的称谓和含义进行探讨和界定。其次,介绍了政府绩效审计的含义和职责范围,并且比较了政府绩效审计与传统财务审计的区别,包括审计对象、审计目标、审计理念、以及审计标准的不同。最后,介绍了政府部门绩效审计与公共管理特别是新公共管理运动有着密切的联系以及西方主要国家的政府部门绩效审计评价指标的建立。第二部分:中国政府部门绩效审计评价指标的现状及问题。改革开放以来,中国经济出现了前所未有的高速增长,政府的公共开支规模随之不断扩大。而且随着计划经济向市场经济转变,政府逐渐从直接的控制或参与市场的经济行为中脱离出来,转而强调实施宏观调控。这样,中国财政收入的支出方向应在弥补市场失效的同时保证市场有效部分的顺利运行。然而,中国财政并不是真正意义的公共财政,还大量并存着以赢利为目的的国有资产财政。这种状况,更加大了中国政府绩效审计的任务,既要审查国有资产财政部分的经济效益,又要审查公共财政部分的经济性、效率性和效果性。中国目前开展政府绩效审计最直接的难题来自于评价指标和评价标准缺失,国内缺乏一系列对政府绩效的衡量评价标准,而对于政府耗用资金的社会效益也很难量化评价,这就给中国政府绩效审计工作的开展带来了一定困难。由于政府具有垄断性、目标多元性和目标弹性,这决定了政府绩效衡量的困难性。绩效评价指标无法确定,审计机关就失去绩效评价依据,政府绩效审计就无法进行。因此,应结合中国现阶段的审计工作水平,参考国外的政府绩效审计标准,尽快科学、恰当地建立一套完整的、可操作性的政府绩效审计评价指标和评价标准。第三部分:西方国家政府绩效的衡量标准分析。着重介绍了英国、美国、澳大利亚及瑞典的政府绩效审计评价标准。总结了上述国家政府绩效审计标准对中国的启示:(1)借鉴被审计对象自身的效益评价标准,在政府绩效审计过程中,审计人员通常要与被审计单位进行讨论与沟通,被审计单位衡量或评价自身工作成果的效益标准是政府绩效审计评价标准的主要来源;(2)注重标准的灵活性,各国都注重评价标准与审计目标和审计环境的适应性,避免生搬硬套;(3)评价重心由被审计对象的工作程序转向工作结果,对结果的关注使得政府绩效审计中更加重视审查被审计单位或项目是否达到预期目标;(4)在政府绩效审计评价中对相关法律、政策的重视。从国外的经验中可以看出,评价政府机构绩效的第一标准是政策目标。任何一个政府部门都有其特定的职能和目标,政府部门的活动达到了既定目标,就可以认为取得了相应的绩效。立法机关制定的法律和政策决定了政府机构的职能和目标。第四部分:政府绩效审计评价标准的设计。受托责任的核心是绩效评价,受托方所承担的责任可依据法规、合约和惯例等加以规范,这就需要衡量受托责任完成情况的标准。绩效标准是政府审计师评价受托责任履行状况时使用的规范、准绳、应有的期望、最佳实务和标杆,它代表的是委托方对受托方之理想行为所持的期望,反映的是社会的客观需要。本章由三部分组成,第一部分讨论现行绩效标准存在的局限性,指出绩效标准的发展是受托责任的进一步拓展的客观需要。第二部分针对理论界对3E标准的批评,借鉴平衡计分卡的原理,提出一个政府绩效审计平衡计分卡的基本框架。第三部分把平衡计分卡和政府绩效审计相结合,从使命、顾客、内部流程、学习和成长四个维度对绩效标准加以拓展,并探讨经济性、效率性、效果性、安全性、质量性、环保性和公平性等具体标准在政府绩效审计中的应用。本章最后结合了青藏铁路的具体案例分别从经济性、社会效果、环保标准等具体标准来说明政府绩效审计评价标准的实际应用。最后,建立政府绩效审计评价标准是开展政府绩效审计的基础,这是由评价标准的性质所决定的,某种程度上将会是制约中国政府部门绩效审计发展的因素之一。当前时期,在总结中国绩效审计的实践经验基础上,同时借鉴国外的做法,建立一套符合国情的政府部门绩效审计评价标准,并逐步进行完善,是与中国公共管理现状和政治体制改革进程相契合的,也是符合政府绩效审计发展规律的。目前政府绩效审计在中国只是在某些国家审计机关进行试点,可收集的案例有限,对绩效审计标准的分析主要是根据其审计结论进行的推测。政府机构的绩效是一个非常复杂的问题,因其目标的多重性、模糊性而使其绩效难以量化评估,这是政府绩效审计面临的最大难题。较为详细的评价指标应在今后的政府绩效审计研究和实践中,在逐渐积累经验的基础上逐步开发。目前对政府绩效审计的研究中,应增加对公平性的评价。但公平性、民主性都与政策有关,当前的审计主要从经济角度评价被审计单位的工作,对政治、政策性问题不发表意见,政府绩效审计如何适当评价公平性方面的问题,同时不涉嫌干涉被审计单位管理部门的职权,未来的研究可以往这个方向努力。

论文目录

• 内容摘要
• Abstract
• 前言
• 1. 政府绩效审计基本理论
• 1.1 绩效审计的概念
• 1.1.1 绩效审计的称谓
• 1.1.2 绩效审计的含义
• 1.2 政府绩效审计的含义与职责范围
• 1.3 政府绩效审计与传统合规性审计比较
• 1.3.1 审计的对象不同
• 1.3.2 审计的目标不同
• 1.3.3 审计的理念不同
• 1.3.4 审计的标准不同
• 1.4 政府绩效审计评价标准的建立
• 2. 中国政府绩效审计标准的现状及分析
• 2.1 中国政府绩效审计标准的现状
• 2.2 中国政府绩效审计存在的问题分析
• 3. 西方国家政府绩效的衡量标准分析
• 3.1 西方国家政府绩效的衡量标准
• 3.1.1 英国政府绩效审计标准
• 3.1.2 美国政府绩效审计标准
• 3.1.3 澳大利亚政府绩效审计标准
• 3.1.4 瑞典政府绩效审计标准
• 3.2 西方国家绩效审计评价标准特征及对我们的启示
• 3.2.1 借鉴被审计对象自身的效益评价标准
• 3.2.2 注重标准的灵活性
• 3.2.3 评价重心由被审计对象的工作程序转向工作结果
• 3.2.4 在政府绩效审计评价中对相关法律、政策的重视
• 3.2.5 项目的评价标准比较明确
• 4. 中国政府绩效审计评价标准设计
• 4.1 经济性、效率性和效果性标准的局限性
• 4.1.1 3E 标准过分强调数量性
• 4.1.2 3E 标准忽视了其他绩效要素
• 4.1.3 3E 标准逻辑上不一致
• 4.2 政府绩效审计平衡计分卡基本框架
• 4.2.1 平衡计分卡在政府中的应用
• 4.2.2 政府绩效审计平衡计分卡基本框架
• 4.3 平衡计分卡模式下绩效标准的拓展完善
• 4.3.1 经济性、效率性和效果性标准
• 4.3.2 安全性标准
• 4.3.3 质量性标准
• 4.3.4 环保性标准
• 4.3.5 公平性标准
• 4.3.6 最佳实务标准
• 4.3.7 青藏铁路绩效审计评价案例
• 4.4 结论
• 参考文献
• 后记
• 致谢
• 在读期间科研成果目录