中国农地非农化的公共政策研究

论文摘要

中国的工业化,城市化进程均进入快速推进时期,经济增长、城市扩张和工业聚集所处的特定阶段,都决定了在未来一段时期内,农地特别是耕地的非农化合理占用是适应社会经济发展的一种必然趋势。经济增长过程中的资源损失不可避免,但只要是保证资源利用在“代价性损失”的范围内就是合理的利用.这也提供了协调资源利用与经济发展矛盾的有效途径.20世纪80年代中后期以来,中国政府采取了一系列农地非农化的公共政策,以期改善经济发展与资源利用的“两难”困境,但并没有达到预期的政策效果.那么,适合农地非农化现状的、符合目前中国经济社会发展阶段特征的公共政策体系该如何?应当建立怎样一种公共政策的运行模式,才能在不影响社会经济发展的前提下,合理有效地实现对农地非农化的优化调控.本文以资源配置与公共政策的基础理论回顾为楔子,剖析农地非农化公共政策的一般作用机理和分析范式,并结合中国农地非农化过程的特点和问题,构建中国农地非农化公共政策的研究框架;以此框架为基点,探求不同政策发展阶段,政策变量演化沿革的特征及其存在的问题,并对各类政策的运行机理和缺陷进行重点分析;运用农地非农化的驱动力模型,采用全国1986年～2006年的时间序列数据,对中国农地非农化公共政策的阶段性绩效进行评价,进而深刻把握政策沿革演化对农地非农化影响的一般规律,为改进现行农地非农化公共政策体系提供理论依据.通过上述研究,得出如下研究结论:第一,农地非农化公共政策体系的建立,应根据特定国家(区域)的农地非农化问题,有针对性的选取适宜的政策工具,进而建立合理的政策类型框架.中国农地非农化过程有与一般市场经济国家所不同的特点和问题。因而政策类型框架的构建也应反映自身特点并具有一定的针对性。本文提出采用公共规制政策的类型框架构建中国农地非农化公共政策的研究框架,以市场型规制政策解决市场主体行为的外部性问题,以政府型规制政策解决政府行为的外部性问题,综合运用各种规制工具,实现农地非农化的最优外部性解。这一研究框架的建立对有效解决中国农地非农化过程中存在的问题和正确评判现行中国农地非农化公共政策体系,均具有重要的理论价值和研究意义.第二,农地非农化政策工具的选择应适应政策环境阶段性变化的要求.通过对1949年～2007年中国农地非农化公共政策的梳理以及阶段性特征的分析表明:①中国农地非农化公共政策的阶段性特征显著,且与中国社会经济发展状况和农地非农化特点的阶段性变化紧密相关,但政策整体框架的协调性有待改善.从政策发展的整体脉络而言,中国政府一直较为重视市场型规制政策建设.自改革开放以来四个时期的政策演化特征分析,市场型规制政策逐步经历了“确立→规范→强化→改良”的变迁历程,政策体系相对成熟.其中,又以行政性规制政策的强度和力度最为显著,社会性规制政策次之,而经济性规制政策的力量较弱.与之相对,政府型规制政策的建设相对薄弱,自2000年后才受到重视并逐步得到拓展.由此推断,未来中国农地非农化公共政策的改革,应增加经济性规制政策在市场型规制政策中的份额,同时加强政府型规制政策的自身建设,促进政策体系的协调、稳定和健康发展.②中国农地非农化的公共政策在控制农地非农转用过程中发挥了一定的积极作用,但政策整体框架在适应社会经济发展和农地非农化状况变化的能力方面明显不足。主要表现在两个方面:一是由于政策本身的内在缺陷导致的问题,即市场型规制政策的缺陷导致的政策问题,如:政策的择定扭曲与持续性偏差、利益的产生与政策的适应性变化、政策实际供给的滞后性与短期化倾向;二是由于政策的外生变量导致的问题,即政府型规制政策的缺陷引发的问题,如:政策的双重目标模式与协调的困境、政策执行的悖论的问题.同时值得注意的是,正象同样具有双螺旋结构的遗传基因具有强大的自我复制功能一样,单一方案的解决往往只能起到扬汤止沸的功效.因而对政策问题的解决必须建立在对两大类型政策问题的整合认识的基础上,才能提出恰当可行的中国农地非农化公共政策改良和完善的思路.第三,农地非农化政策工具的选择偏好应适应特定时段政策环境的特殊性要求.政策环境的特殊性会产生相应的政策工具的偏好,而政策类型框架的调整必须具备对政策环境的政策工具选择偏好变化的灵敏度,否则政策工具的选择将不能适应政策环境变化的特殊性要求,进而导致政策整体效力的下滑.通过对中国农地非农化市场型规制政策和政府型规制政策的内涵特点、运行机理和实施状况的分析表明:①中国农地非农化的市场型规制政策在控制农地非农化趋势方面发挥了一定的作用;但就政策本身近阶段发展变化的态势而言,市场型规制政策的各类政策在适应新问题、新变化的能力方面显著滞后,政策的类型、标准和量罚措施已越来越不能满足现时段政策环境对政策调控的要求。基于此,市场规制政策的改革应逐步削弱行政性规制在市场规制政策中的份额,调整社会性规制的政策导向,加强经济性规制的作用范畴,推进中国农地非农化配置的市场型规制政策从以行政性规制和社会性规制为主导的政策体系逐步向以经济性规制政策为主导的政策体系过渡.②中国农地非农化的政府型规制政策在控制农地非农化趋势方面发挥了良好的作用,但就政策本身近阶段发展变化的态势而言,其对于应付日益复杂的农地非农化政府行为的能力略显不足,基于此,政府型规制政策的改良应加强激励性规制政策的作用范围,推进放松规制政策的探索与实践,建立激励规制与放松规制并举的中国农地非农化政府型规制政策体系.第四,通过研究不同时段(1986～2006)政策演化与农地非农化数量之间的关系,评估典型政策的政策绩效,得到如下结论:中国农地非农化的公共政策在控制农地非农化数量方面发挥了一定的积极作用,以社会性规制政策为例,在1%的显著性水平下,政策强度每提高1%,农地非农化数量将减少4.851%.但随着社会经济的发展和农地非农化状况的变化,政策效力有所下滑,政策的作用导向和实施策略亟待调整.综上所述,中国农地非农化的公共政策在社会经济发展的特定阶段,为控制农地非农转用趋势发挥了一定的积极作用.但就政策目前的发展状况和态势而言,政策的整体框架在满足政策环境的阶段性特征和政策环境的特殊性要求方面明显不足.因而本文提出从施政理念、政策工具的协调性和政策工具的适应性三个方面进行调试和调整,进而促进政策整体效力的发挥,实现公共政策对农地非农化的有效调控。

论文目录

• 摘要
• ABSTRACT
• 第一章 导论
• 1.1 问题的提出
• 1.2 相关概念界定
• 1.3 研究内容
• 1.4 研究思路、研究方法与数据来源
• 1.4.1 研究思路
• 1.4.2 研究方法
• 1.4.3 数据来源
• 1.5 可能的创新与不足
• 第二章 文献综述
• 2.1 国外文献回顾
• 2.1.1 公共政策视角下的农地非农化问题
• 2.1.2 农地非农化的政策工具与规制手段
• 2.1.3 农地非农化公共政策的调控绩效
• 2.2 国内文献回顾
• 2.2.1 公共政策视角下的中国农地非农化问题
• 2.2.2 中国农地非农化的政策工具和规制手段
• 2.2.3 中国农地非农化公共政策的调控绩效
• 2.3 简要评述
• 第三章 中国农地非农化的公共政策:理论分析框架
• 3.1 研究假设——两市场之“经济人”假设
• 3.2 资源配置与公共政策:理论概述
• 3.2.1 资源配置理论简述
• 3.2.2 外部性视角下的资源配置问题
• 3.2.3 资源配置问题的协调器——公共政策
• 3.3 农地非农化的公共政策:一般分析范式
• 3.3.1 农地非农化的配置方式与效率损失
• 3.3.2 农地非农化配置的效率损失溯源——外部性问题
• 3.3.3 农地非农化公共政策的一般分析框架
• 3.4 中国农地非农化的公共政策:理论框架构建
• 3.4.1 中国农地非农化的市场结构、配置方式与效率损失
• 3.4.2 中国农地非农化配置的效率损失溯源
• 3.4.3 中国农地非农化公共政策的目标与价值取向
• 3.4.4 中国农地非农化的公共政策体系构建
• 3.5 简要评述
• 第四章 中国农地非农化公共政策的沿革与演化
• 4.1 中国农地非农化公共政策沿革的阶段性特征
• 4.1.1 改革开放前（1949年～1978年）
• 4.1.2 改革开放后（1979年至今）
• 4.2 中国农地非农化公共政策演进中的问题剖析
• 4.2.1 中国农地非农化公共政策问题的双螺旋解析框架
• 4.2.2 中国农地非农化市场型规制政策的问题剖析
• 4.2.3 中国农地非农化政府型规制政策的问题剖析
• 4.3 小结
• 第五章 中国农地非农化市场型规制政策的运行机理与缺陷分析
• 5.1 行政性规制政策
• 5.1.1 行政性规制政策之作用机理
• 5.1.2 中国农地非农化的行政性规制政策要览
• 5.1.3 中国农地非农化行政性规制政策的功效评判
• 5.2 经济性规制政策——“科斯型”规制政策
• 5.2.1 “科斯型”规制政策之作用机理
• 5.2.2 中国农地非农化的“科斯型”规制政策解析
• 5.2.3 中国农地非农化的“科斯型”规制政策评议
• 5.3 经济性规制政策——“庇古型”规制政策
• 5.3.1 “庇古型”规制政策之作用机理
• 5.3.2 中国农地非农化“庇古型”规制政策之要义缕析
• 5.3.3 中国农地非农化的“庇古型”规制政策功效点评
• 5.4 社会性规制政策——农地资源安全保障政策
• 5.4.1 农地资源安全保障政策之作用机理
• 5.4.2 中国农地资源安全保障政策简析
• 5.4.3 中国现行农地资源安全保障政策功效评述
• 5.5 小结
• 第六章 中国农地非农化政府型规制政策的运行机理与缺陷分析
• 6.1 激励性规制政策
• 6.1.1 激励性规制政策之作用机理
• 6.1.2 中国农地非农化的激励性规制政策探索
• 6.1.3 中国农地非农化的激励性规制政策述评
• 6.2 放松规制政策
• 6.2.1 放松规制政策的作用机理
• 6.2.2 中国农地非农化的放松规制政策尝试
• 6.3 小结
• 第七章 中国农地非农化公共政策的绩效评估
• 7.1 农地非农化驱动力机制的理论分析框架
• 7.1.1 农地非农化驱动机制的理论分析
• 7.1.2 农地非农化的驱动要素分析
• 7.2 农地非农化驱动力模型的实证分析
• 7.2.1 模型构建
• 7.2.2 变量的定义与说明
• 7.2.3 结果与讨论
• 7.3 小结
• 第八章 研究结论与政策建议
• 8.1 主要研究结论
• 8.2 政策建议
• 8.2.1 中国农地非农化公共政策施政理念的调整思路
• 8.2.2 中国农地非农化公共政策框架的协调性调适策略
• 8.2.3 中国农地非农化公共政策工具的适应性调适措施
• 参考文献
• 附录
• 致谢
• 攻读博士期间参与科研项目与论文发表情况