论文摘要
发展社会主义民主,是社会主义现代化建设的重要内容,也是社会主义的本质要求和社会主义现代化建设的重要保证。作为西方地方自治与中国传统乡村治理模式相结合催生的村民自治,是民主选举、民主管理、民主监督、民主决策的统一体。如果说家庭联产承包责任制使农民成为经济生活的主体,村民自治则使农民成为政治生活的主体。村民希望通过由自己选举产生的村民委员会(以下简称村委会)来控制社区资源,体现和维护他们的利益。但是随着农村经济体制改革和政治体制改革的深入,我国市场经济体制的完善,基层政府权力的下放,村委会从微观管理转向宏观调控,村委会的作用、地位、职责范围等内容在加强,村委会的性质、法律地位也在悄然发生着变化。基层政府的一些会对村民产生行政效果的行政行为往往会委托村委会代为执行,使得村委会在一定程度上成为了行政部门的受托人,在国家法律法规和政策的落实上扮演着国家代理人的角色。村委会的日益“行政化”,是实践发展的需要,由于村委会与村民的紧密联系,由村委会来行使一部行政职权比由基层人民政府行使更适合。但是随着村委会的某些职权的变化,村委会与村民纠纷是属于民事法律关系还是行政法律关系也引起了争议。现行的法律法规对此规定的模糊,我国行政诉讼被告确定规则的不完善是争议的症结所在。从当前的现实状况来看,解决问题的关键在于对村委会的准确定位和对我国行政诉讼被告确定规则的解析。笔者将从对村委会的定位和行政诉讼被告资格两个方面入手,立足于对村民权利的救济,通过实证研究的方法,提出应当确立村委会的行政诉讼被告资格的观点。对村委会的定位和行政诉讼被告资格的分析构成了本文的两条主线。村委会的准确定位是讨论其是否具有行政诉讼被告资格的基础。对村委会的分析,笔者主要从以下几个方面展开:首先是村委会介绍。村委会的存在是与我国农村经济体制改革联系在一起的,其经历了农会、贫农团、居民小组、片儿会和各种委员会等初期的自治性群众组织的演变,直到1982年颁布的宪法中,首次将村委会定性为基层群众性自治组织,并经过试点和推广,在农村普遍建立起来。村委会被《中华人民共和国村民委员会组织法》定性为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。自治是村委会这一制度建构的核心,可以理解为自我治理,具体而言即是自我管理、自我教育和自我服务。群众性是自治组织中自治主体的表现,群众即人民,表明人民群众在群众性自治组织中行使自治权,而对于村委会来说,其自治主体则限定在了农村村民的范畴之内。但是笔者认为这样的定位是不准确的。村民自治的主体是全体村民而非村委会,村民通过村民大会行使自治权,村委会只不过是村民大会的执行机构,而不是村民自治的主体。只有将村委会的法律地位摆正,才能将自治权还原于村民,推进村民自治制度的发展。于是笔者在紧接着的村委会与村民自治、村民大会关系的分析中对该观点进行了论证,摆正村委会的法律地位。而在对村委会与基层政府的关系的分析中,笔者看到了二者的矛盾冲突:从乡镇方面来看,一些乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构,仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式,对村委会工作和村民自治进行行政干预;从村委会的现实运作来看,村委会的职能需要国家公权力的进一步调整作为保证。当前村民自治制度的运作与立法目的存在巨大的差异。村委会没有能够真正的自治,实际上更多的是以“国家代理人”的角色发挥作用。对于基层政府而言,其自身职能能否得到发挥,在很大程度上依赖于村委会职能的发挥,而村委会的这种职能完全达到了法院进行司法审查的程度。通过对村委会与村民自治、村民大会以及基层政府三者的关系分析,笔者得出村委会是村民大会决议的执行机构,是村民自治权的“代理人”,是村民自治制度中的一部分。同时,随着我国市场经济体制的完善,基层政府权力有必要下放,让村委会这个与村民联系紧密的机构行使一定的行政职权。因此村委会的法律地位在悄然发生变化:一方面,村委会是村民自治的执行机构,是村民自治制度的组成部分;另一方面,村委会也承担着一定的行政职能,具有行政特征。因此,村委会的职能不仅仅是公共职能,而且是行政职能。在对村委会的介绍这一部分的最后,笔者对村委会的职能进行了概括的阐述。在《村民委员会组织法》中并没有对村委会的职权进行系统、具体的列举,而是代之以概括性、间接性的规定散见于整部法律之中。笔者结合村委会的法定职权与现实的执行情况,认为其实际职权主要涉及以下几个方面:其一是管理本村的公共事务和公益事业。就村委会来说,组织实施本村建设规划、兴修水利、道路、学校等基础设施,指导村民建设住宅,妥善运用公共资源,管理公共卫生,召集村民会议并向其报告工作等均属于其管理范围之内。而公共秩序则主要涉及公共安全以及全村村民生活秩序等方面,如调节民间纠纷、消防安全管理,维护村内治安等。可见,村委会作为全村公共事务的管理者和公共秩序的维护者,在相关法律法规的明确授权范围内行使的相应职权具有一定程度上的行政性。在这种双方地位不对等的法律关系中,确定其行政诉讼被告资格才能更好的维护村民利益。其二是财政管理职能。该项职能主要涉及与村民密切相关的土地和一些村内经济项目的立项及其他集体财产的收缴与发放。在对村民实行经济管理的模式下,村民集体对财产所享有的所有权与村委会基于村民授权所行使的代表管理权之间在实际操作中往往会存在一定程度上的脱节,于是便会出现村委会与村民之间关于集体财产的运用、收益分配等方面的纠纷。三是协助基层政府开展工作。这主要体现在征收公粮、税款、乡镇统筹等费用,审批宅基地,开具婚姻登记所需证明,国家计划生育政策的落实、宣传宪法、法律、法规和其他国家的政策并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等方面。要确定村委会的行政诉讼被告资格,对行政诉讼被告确定规则的分析也是应有之义。在本文中,对行政诉讼被告确定规则的分析笔者采取了理论分析和实证分析结合的办法。按照我国现行的行政诉讼法的规定,行政诉讼被告是与行政主体相对应的,也就是说,要确定是否具备行政诉讼被告资格必须先确定该诉讼主体的行政主体地位。行政主体是确定行政诉讼被告资格的先前条件这样就使得行政诉讼的受案范围受到很大的限制,不利于对行政相对人的保护。同时以行政主体为核心概念,将其与行政诉讼被告制度联系也遭到许多学者的质疑。限于笔者知识有限,借鉴了学者们的观点,赞同完善我国现行的行政诉讼被告确定规则,确立“谁行为,谁被告”的标准,扩大行政诉讼的受案范围,简化行政诉讼被告制度,以方面行政相对人诉讼的宗旨,实现人权保障。在对村委会全面分析有了全新的认识和准确定位的基础上,再结合对行政诉讼被告确定规则的分析,笔者提出了确立村委会的行政诉讼被告资格,修改现行相关法律,为村民自治纠纷建立合适的法律救济途径,以其能为我国的民主政治建设贡献绵薄之力。