论文摘要
举债权是分税制赋予城市政府的财权之一,一些发展中国家和发达国家均允许城市政府通过发行城市公债为城市公共支出筹集必要的资金,城市公债主要用于城市公用事业和基础设施建设,推动了城市经济的快速发展。目前,我国尚不允许城市政府发行公债。分税制改革后基本划清了中央政府和地方政府的事权和财权,地方财力上移,随着改革的深化和经济的不断发展,我国城镇化道路的不断推进,各地城市政府需要提供更多的地方性公共物品,为本地经济发展创造良好的外部环境,这样城市政府的支出范围越来越大,事权与财权极不相称。在这种情况下,有的城市政府便不计后果地把公共物品推向了市场,有的政府则大量变相借款,还有许多政府为了吸引投资卖出了大量的土地使用权,增加了财政风险。因此,我国有必要发行城市公债,同时,我国具备了发行城市公债的理论依据和现实基础,发行城市公债在实践上具有可行性。本文一共分为四章。第一章阐述了城市公债的基本理念。城市公债是城市政府依据信用原则,从社会上吸收资金来满足城市公共支出需要的一种形式,是政府公债体系得重要组成部分。城市政府债券与中央政府国债券一样,具有安全可靠和固定收益的特点。同时,它与中央国债又有区别:除了信誉度略低于国债之外,城市公债由于举债主体不同等原因,在发债规模、债务用途、发行品种、期限和推销方式等方面也有差别;但城市公债在流动性和收益率等方面具有一定优势。特别是由于其建设项目一般与城市居民的生活、工作环境密切相关,因而更能得到本地城市居民和企业的关注和认同。城市公债具有以下四个功能:一是促进城市基础设施建设;二是有效弥补城市政府财政缺口和城市财政赤字;三是调控城市经济的有效工具;四是满足特定投资者的投资需要。第二章阐述了我国发行城市公债的理论依据和现实基础。首先根据公共物品理论、财政分权理论和分税制的现实论证了我国发行城市公债的理论依据。其次,阐述了我国发行城市公债的现实基础。陈述了我国地方公债制度的运行轨迹,我国历史上曾发行过地方公债,但目前我国《预算法》禁止地方政府发行公债,更不允许城市政府发债。但是,这并不意味着我国目前不存在城市政府债务。特殊的国情决定我国有发行城市公债的需要,中央国债和财政融资不能满足和适应城市公共设施建设,完善分税制、落实城市政府应有财权需要发行城市公债,城市债务实际上的存在,强化财政职能、缓解城市政府困境也需要发行城市公债,为了防范地方政府的财政风险更需要发行城市公债。城市政府面临巨大的支出压力,有发行公债的强烈动机,也具有一定的债务偿还能力,同时,居民可支配收入水平不断提高,以及对未来支出增加的预期等因素使城市公债具有巨大的发行空间。现实生活中,城市政府借款的大量存在也为地方发行公债提供了必要的经验和实践准备。最后,我国资本市场的不断完善为发行城市公债提供了条件。第三章分析南非和巴西的地方公债制度,并归纳出对我国发行城市公债的启示。鉴于我国对于发行城市公债还是处于理论讨论的阶段中,因此选取了极具借鉴意义的南非和巴西。南非是单一制国家,由中央、省和市三级政府组成。各市政府主要负责市政管理、住宅基础设施和市政道路建设。省政府的财政能力较差,自有收入只占4%,96%依靠中央政府转移支付;市政府的财政能力较强,自有收入达到95%以上。南非政府对城市公债的发行规定了一系列的措施。严格区分了短期债务和长期债务,并明确规定了这两种债务的审批程序和用途;明确规定了各种抵押方式,提供必要的偿债保证;制定了严格的担保措施;提供高度透明的信息资料;对于政府不能如期还款,规定了明细的债务危机处理方法;除此之外,南非政府还规定了严格的惩罚措施。巴西是联邦制国家,曾经发生过三次地方政府债务危机。1998年,中央政府推行财政稳定计划,包括以下内容:旨在增加公共部门盈余的财政调整政策;侧重社会保障与行政体制的体制改革;预算过程及包括《财政责任法》在内的财政条例的制定;在对州及市政府进行综合性债务再融资基础上重新设计的财政联邦制。上述政策导致了财政政策的激剧变化。调整后的公共部门预算盈余的最新成果体现了改革的成效:从1997年的赤字到1998年的实际上零赤字,1999年以来公共部门的盈余已超过GDP的3%,2004年该比例高达GDP的5%。公共部门的总体盈余主要得益于两项重要改革,即与州及市政府签订的再融资协议和在2000年5月通过的《财政责任法》及其相关财政法规的实施。这些改革是1988年改革宪法以来巴西最重要的财政改革,它们持续性地改变了公共部门的财政行为。中央政府发行中央债券,重新确认地方政府债务,并成为州及市政府的债权人。第四章在以上分析的基础上,立足我国国情,系统阐述了我国建立地方公债制度的基本构想。发行城市公债应该遵循偿债能力原则、效益原则和谨慎原则、中央政府统筹、制约原则。对城市政府发债的各个环节都要本着这些原则进行制度设计,以求有效地防范可能出现的财政风险,其中,在地方公债的发行环节,具体研究了发债主体资格、债券种类、发行规模、发行方式、债券期限、利率和信用评级等方面的内容,在流通、使用和偿还环节也分别提出了一系列建议。与此同时,为了保证我国城市公债的顺利发行,还需要采取相应的配套措施,如完善我国现行分税制财政体制,建立完善城市公债市场的外部环境,运用需求与供给双重控制,遏制债务规模膨胀,建立高透明度的信息管理系统等。目前国内关于城市公债的研究不多,许多研究大都侧重于地方公债,而对城市公债问题进行研究的则相对较少,进行专门研究的就更不多见。关于城市公债问题的文章主要散见于财经类期刊,大多对我国发行城市公债的必要性和可行性进行了分析和论证,而对具体的制度设计方面的研究显得相对薄弱。当然,这些研究成果为现在我们研究城市公债问题提供了很多好的思路和理论借鉴。本文从城市发行公债的理论基础出发,提出我国发行城市公债理论基础和现实依据,并借鉴南非和巴西两国城市公债发行的经验,结合我国具体实际,提出了建立我国地方公债制度的初步设想,从而对城市公债问题进行了初步的研究。