2001年4月份及2002年4月份财政部相继发布实施《企业国有资本与财务管理暂行办法》和《关于企业实行预算管理的指导意见》，为企业实施全面预算管理提供了制度性指南。但企业在实施全面预算管理过程中，由于对预算管理理解的片面性，致使在全面预算管理的实施中存在不少问题。本文试就企业实施全面预算管理进行分析，旨在使预算管理能真正起到提高企业整体管理水平的作用。
一、预算管理考核的目的
预算管理是市场经济中组织对未来进行规划的有效工具，其根本目的应该是提高企业竞争的发展的潜力。对外部而言，通过预算编制和调整过程，提高对市场不确定性的适应能力，合理配置企业资源，调整产品结构，以适应外部环境变化；对内部而言，要有效协调与整合内部各方面力量，及时发现与目标不适应的因素，不断改进，以便完成企业竞争和发展的目标。至于预算考核，从整体上看是对企业调配资源适应市场变化能力的评价和检验，从局部看，是对企业各组成部分对企业实现整体目标的贡献的评价和检验，如果我们的注意力不能集中在资源配置和经营管理的不断改进上面，企业竞争力没有真正提高，也许今天的考核任务完成了得到了奖励，明天却会跌入亏损甚至破产倒闭的境地。
我们知道，人是预算工作的主体，是预算工作效果好坏的决定性因素，企业预算管理工作如果离开了对人的关注，是无法搞好的。所以，企业的预算管理应以“人”为本，从“人”的问题入手。只有这样，预算管理才能发挥其应有作用。结合我国企业的实践，可以从以下几个方面来认识。
二、考核对比以预算为基础
从考核对比的角度来理解，基于预算的考核，说的是在对当期业绩进行评价时，以预算而不是以上年同期的业绩为基础。以上年同期的业绩为基础进行考核评价，是企业常见的做法，其优点在于可以积累时间序列的资料，了解各指标项目的历史演化过程。但是它也有一些弊端：首先是“鞭打快牛”。以去年同期数作为部门业绩评价的基础，通常都要求部门本期的实际发生数在去年同期的基础上有一定比率的改进。以往业绩越好的单位可能越难达到要求，从而招致惩罚，这就导致业绩好的单位隐瞒成绩，以免日后难过。其次是“调整的影响”。因为会计信息失真现象的普遍存在，去年同期的业绩中难免存在的一些“政策调整”因素，造成与本期发生数不可比的情况。这部分因素的影响有时是难以剔除的，尤其是经过下级部门层层汇总形成的去年同期指标，简直无法估计哪些项目中可能有多大程度的“调整”。最后是“当期变化”。今年的情况与去年相比一般都会有些变化，有时变化还会很大，导致前后期的数据失去相互比较的基础，因而简单地以今年发生数与去年同期进行比较，有时并不能反映单位经营业绩的真实状况。
以实际发生数与预算数进行比较则可能杜绝以上情况的出现。因为预算通常是根据客观实际情况预测制定的，在做预算时，人们可能对未来环境的一些变化作出估计，并充分考虑了预算期企业可能出现的特殊情况，因而与实际情况有良好的可比性，作为考核评价基础应该更有意义一些。当然，以预算作为评价基础也必须注意许多问题：首先是预算应该力求科学准确，同时以预算数作为业绩评价的基础，关键在于对差异的分析。对于实际发生额与预算数之间的各种差异，不论有利还是不利，都必须进行认真的分析，找出原因，以便改进。如果差异是因为预算的准确性不足而引起的，则应该努力探索提高预算能力；而如果差异是由于预算执行方面的原因引起的，则应该寻找改进执行的途径。
三、完善的预算考核指标体系
考核以预算为基础，就要求预算指标体系要科学，内在协调，这样才能合理评价经营业绩，有助于资源有效配置，提高经济效益。因此我们在考核定量指标时还要结合定性指标，考核绝对指标还要结合相对指标，关注局部目标时不要忘了总体目标。
在预算管理中选择“相对指标”还是“绝对指标”，我认为有一个概念，就是制定各单位预算目标时是假定目标总量不变，采用切块分解方法确定，还是假定消耗率不变，根据业务量变化确定预算目标的做法都存在。
不少单位的管理费用预算采取“绝对指标”分解的做法，先用预计市场销售量和预计价格，减去必须发生的各种所谓“固定费用”，倒推允许发生的“可控费用”，然后根据以往的经验，按一定比例得到各项费用的总额，再切块到各部门。如我矿开拓战线预计下半年维修加班费45万元，分解到6个基层队包干使用，但由于实际年度生产装置非计划停工维修的时间低于预期，抢修和维修工作量明显减少，加班支出明显低于预算，但是到年底各单位为了明年基数不降低，各显神通，最后各家都略有超支。而采煤战线的加班费采取“相对指标”控制，与劳动生产率指标挂钩，当劳动生产率高于预定的标准后，按照预先核定的单位产值加班费定额控制该项费用支出，取得较好的效果。
当前销售权.采购权归集团公司后，相对指标使用方法也存在问题。生产矿若对除材料之外的制造成本采用费用率的方法考核，由于制造费用中固定成本的存在，当生产任务不饱满时，完成考核指标很困难，而生产量大时完成考核任务比较容易。所以各生产矿都希望加大生产任务，卖不出去也不管；如果集团公司强制限产，则把完不成任务的责任全部推到产量上；如果产销挂钩考核，还有的生产矿通过增加应收帐款的做法虚增收入和利润。
从理论上说，面对上述问题，只需区分成本和收入的形态是变动的或固定的属性，相应采用相对或绝对指标考核即可。但是在实际工作中区分变动或固定成本并不容易，即使判断出它们的属性，确定其变动的“动因”也非易事，需要仔细权衡。
四、定量指标和定性指标
在预算考核中人们一般比较重视“定量指标”，因为它比较容易算，是看的见的指标。但是，有时“定量指标”受“定性指标”影响，忽视“定性指标”可能会降低“定量指标”考核的效果。最容易看到的例子是“数量”和“质量”的关系，如我矿后勤战线实行预算管理，对绿化费（栽培.灭虫等）各项作业都规定工作量和标准工时消耗定额，但由于对工作质量缺少考核手段，仅从经费上考核，导致有些部门采取诸如减少喷药次数或降低药水浓度的方法，降低消耗。
五、局部目标和整体目标
预算管理的深入伴随着预算指标的细化，企业发展的整体目标逐渐具体化，总的战略意图转变为可操作、可考核的预算指标。但是值得注意的是，在这个过程中，稍有疏忽，总目标就会被具体目标淹没和遗忘，实现局部目标甚至可能危害整体目标。
在国有企业改制过程中，不少企业把一些辅助部门如医院、社区服务、建筑安装等剥离出去，形成了相对独立的下级公司，它们一方面为本单位提供服务，另一方面也利用剩余生产能力为社会服务，这本来是一件好事。但是任何新生事物总有不完善的一面，有些单位对这些辅助性公司为单位服务采用实际成本核算法，不下预算指标，以便保证对内服务的及时满足；而对它们的外部服务下达一定的利润预算目标，年终考核，超额分成。于是这些部门就可能将对外服务发生的成本转记到对内服务的项目上，从而顺利实现预算目标，兑现利润分成计划。
在预算的具体执行过程中，一方面需要对企业员工实施激励措施，激发员工参与预算管理的积极性和主动性，另一方面对企业预算完成产生不利影响的行为要予以约束和限制，使实际情况与预算指标偏离的程度达到最小。
为了能够及时地掌握和控制整个企业预算执行的情况和各个责任单位预算的履行情况，需要对各责任预算指标进行核算与报告，对预算指标的执行过程实施跟踪控制，并对其执行结果进行考评，以便企业管理者和各个责任单位的管理者随时了解预算执行的进度与情况。我们可以根据这种反馈信息进行分析，查找原因，并做出相应的决策，以控制经济活动实际状况脱离预算的差异，保证预算目标的完成。
考核与奖惩是预算工作的生命线，没有考核，预算管理将变得毫无意义。预算指标的考评就是根据审核无误的责任预算指标及核算报告，将预算指标值与预算的实际执行结果进行比较、分析，肯定成绩，找出问题，改进以后的工作。在这一过程中，也将对员工实施公正的奖惩，以调动员工的积极性，激励他们共同努力，确保企业战略目标的最终实现。
还要特别提到的是，在整个企业的预算与控制中，我们要充分考虑“人”的因素，将企业的战略与企业的每一个部门乃至每一个的日常的实际行动结合起来，把各个方面的业绩与本企业的利益联系起来，消除某一个责任单位或者某一个人的短期行为，树立员工的“受人尊敬”和“自我实现”等高层次的需求，使他们产生成就感，自觉主动地完成企业预算。
总之，煤炭企业集团建立一系列行之有效的全面预算管理制度，需要有一套完整的工作程序，更需要合理的经营管理者的正确的理财思路和先进的经营理念。只有企业的管理人员都负起责来，把预算管理制度贯穿于企业管理之中，使这个科学管理方法发挥其应有的作用，才能真正把预算管理好并落到实处。