全球化疫病控制中的预警原则与策略

论文摘要

在“风险社会”中，人们通过现代化的科技手段加快改造自然、积聚财富并改善生活质量步伐的同时，也带来了环境问题、气候问题、生态危机、全球化疫病（艾滋病、SARS、BSE、高致病性禽流感）等一系列不同于“常态社会”风险的现代风险问题。在健康与环境风险治理的道路上，人们经历了重治疗到重预防的两个标志性阶段。以预防为主的风险管理策略的主要特征是注重健康或环境风险的硬证据，认为科学能客观可靠地评估或定量风险，一切行为或行动都应建立在充分的科学论证和论据的基础上，以“原因效果关系”和“剂量／反应关系”为代表的模式主宰着健康、环境科学研究与决策管理。预警原则被认为是保护人类和环境的第三个阶段模式，是处理当前环境问题、气候问题、生态危机、全球化疫病等一系列科学不确定风险的合理准则。作者应用预警原则和方法，探讨了BSE、禽流感等全球化疫病在科学不确定情况下的控制策略。具体研究目标和内容包括：一是法律、政策和管理如何识别并应对BSE、禽流感中的不确定，在不确定条件下存在哪些处理和决策的途径；二是预警原则的研究意义，预警与全球化疫病风险管理实践如何结合；三是预警措施能否有效降低BSE、禽流感等疫病的全球化风险，预警措施的影响和后果如何，与非预警管理或政策比较，预警管理的优缺点是什么?四是预警原则对社会经济、生存和发展影响，包括预警行动对不同群体的社会经济成本利益影响等；五是预警对治理、参与和决策的意义，谁参与并影响风险的决策，包括风险识别、适当的应对决策、决定应用的预警水平等；六是预警原则与科学风险分析、预防原则之间的关系；七是通过对英国（欧盟）BSE控制措施的反思，以及当前国际禽流感的控制措施分析，获得与预警有关的经验和教训。本文采用观察、分析、论证和比较等实证研究方法，阐明了预警的起源、定义以及预警原则的国际法律地位，探讨了预警的应用背景、目标、原则和方法，以预警触发、预警决策和预警应用三阶段分析法对BSE和高致病性禽流感两个全球化疫病防控措施进行了预警性反思和分析，指出预警原则是当前处理高度不确定的灾难性风险的一条非常有用的准则。在预警理论观察和实证分析中得出的主要结论和启示如下：第一，政府在应对BSE、禽流感等全球化疫病风险时，不得以科学不确定作为推迟或不采取行动措施的理由，科学不是行动决策的唯一依据。全球化疫病风险通常具有内生性、外部性、潜在灾难性、高度不确定性和不可逆性等特征，风险一旦发生往往表现出全球化趋势。尽管风险开始时都是发生在某一个国家内部，但其灾难性影响却很快扩散到了周边国家，最后酿成世界性的灾难。更重要的是，现代信息技术的高度发达，风险和灾难所导致的恐惧感和不信任感将通过现代信息手段迅速传播到整个人类社会，进而引发社会的动荡不安。对英国（欧盟）控制BSE措施的反思表明，BSE对人类健康的风险存在许多科学不确定，从最初怀疑BSE牛肉是否对人类产生健康影响，到目前探讨的BSE对人的有效感染剂量是多少?BSE是否经血传播以及人类存在哪些疫病表现型等等。随着对BSE研究的进一步深入，揭露的BSE科学不确定性越来越多，有关BSE科学评估结论通常也是不确定的。因此，决策者面对BSE、禽流感等风险，不能以科学不确定作为推迟或不行动的理由，必须依据现有的相关信息，在短期内尽快做出决策并采取行动，否则就会引起严重的公共卫生后果和社会影响。过度依靠风险评估，作为健康抉择的唯一分析技术，会限制决策者预测和防范风险的能力。由于风险评估涉及的专业范围较窄，加上风险评估常常对不确定性风险无法提出令人信服的证据或数据，决定了科学不是行动决策的唯一依据。在处理BSE、禽流感等高度敏感的风险问题时，科学风险评估只能作为参考依据之一，政府还必须考虑其它健康因素和价值观，以及道德伦理、生态、社会等因素的综合判断。第二，预警原则是应对BSE、禽流感等全球化疫病不确定风险的合理准则，理想的科学决策既不存在也不现实。科学家不会因为对全球化疫病问题的认识存在不确定性、没有答案而苦恼，因为全球化疫病问题恰恰给科学家提供了新的研究空间和方向。决策者必须在有限时间内对BSE、禽流感等潜在的不确定性风险做出是否应对的措施，包括法律措施，必须在“是”与“不是”之间做出选择。在法制社会，政府做出的任何决定都必须是明确的、肯定的和可预测的，不得存在模糊。科学不确定因素到处存在，有时科学结论本身也存在不确定，因此科学家未必能为决策者提供充分的科学依据，决策者不得不采用非科学判断和考虑。第三，预警原则要求的措施既能防止、也能够控制或减少BSE、禽流感等潜在的不确定风险的发生。预警行动范围包括提高公众信任、早期监测警报、责任转移以及限制性措施等一系列预警措施；从措施强度来分，有弱预警措施、中预警措施和强预警措施；从措施阶段来分，包括以应急为主的短期预警措施，以减少全球化疫病负面影响的中期预警措施，到以生物安全为主的长期预警措施。但最终抉择总是以价值为基础。第四，预警主张政府重视风险的双重性观点，尤其是公众的价值观风险观点。人们对风险的感知存在科学观和价值观的双重观点，科学家从概率角度探讨风险，将风险理解为“事件发生的概率与可能导致不利后果的乘积”，即风险=概率×危害。而公众眼中的风险不单纯是概率，更多地从价值观角度看待风险。风险涉及价值观因素越多，公众产生的焦虑、警觉、恐惧及愤怒的感觉就越强烈。公众的风险观可归纳为：风险=危害+恐惧，对风险的可接受程度主要是由“恐惧”的程度和接受的人数所决定。科学家更多地注意风险的危害程度，而公众更多地关注风险的恐怖程度。因此，政府决策时只有准确把握风险的双重性，才能制定出公众可接受的风险管理水平和行动措施，公众对政府信任才不会受到动摇。第五，预警的程度与国家经济和科技发展水平成正相关。世界各国禽流感防备的程度和复杂性极不相同。一方面，美国等发达国家已经采取非常广泛的预警性措施和大量资源防范流感大流行风险。而另一方面，一些受感染最严重的贫穷落后国家，要么没有能力生产或购买足够数量的疫苗和抗病毒药品，要么没有能力补偿农民因家禽被扑杀的经济损失，农民缺乏报告疫情的积极性，甚至藏匿其已经发病的动物，进而加剧了动物疫情的传播蔓延。一般而言，发达国家或富裕国家对高致病性禽流感等全球化疫病防控方面要比不发达国家的预警措施更周全。第六，预警决策必须建立在透明、参与、协商的基础上。每一个公民都有权获得与自己利益相关的政策信息。透明程度愈高，良好治理的程度也愈高。从国际禽流感控制决策预警分析中得知，要实现全球合作和数据共享，就必须考虑和解决信息不对称、获取权力不平等、知识产权等问题。解决的方式只能建立在透明、参与、协商的基础上。预警原则被认为是“风险社会”中处理环境、气候、生态、全球化疫病等高度不确定的、潜在的灾难性风险的行动准则与可持续发展法律和政策的重要原则。已经开展预警相关研究的美国、欧盟等国家，研究历史虽然短暂，但在环境、生物多样性和资源保护方面成果颇丰。BSE危机之后，欧盟将预警原则从环境保护方面引入到食品安全方面，但引起与美国等国的激烈争议。目前国际预警原则仍停留在其定义和法律地位的争论，相关应用尤其是在全球化疫病方面的预警研究极少，基本上没有可直接参照的资料和模式。而国内仅开始预警概念性介绍，与预警相关的应用研究可以说是空白，本研究是将预警应用于全球化疫病控制策略研究的全新性尝试。

论文目录

• 目录
• 摘要
• ABSTRACT
• 名词缩写
• 前言
• 上篇 理论观察
• 第一章 预警的起源与定义
• 1 预警的起源及发展简史
• 1.1 预警的起源
• 1.2 预警原则发展简史
• 1.2.1 预警原则 （Vorsorgeprinzip ）
• 1.2.2 北海会议
• 1.2.3 里约宣言
• 1.2.4 Windspread 宣言
• 1.2.5 食品法典
• 1.2.6 喀他赫纳协议
• 1.2.7 世界贸易组织
• 2 预警的定义
• 2.1 国际法中的预警定义
• 2.2 欧盟的预警原则定义
• 2.3 预警共同要素
• 第二章 预警的法律地位
• 1 预警原则的国际地位
• 2 欧美的原则与方法之争
• 2.1 欧盟预警原则说
• 2.2 美国预警方法说
• 3 国际预警立场
• 3.1 预警谨慎说
• 3.2 预警程序说
• 4 美国与欧盟的预警比较
• 4.1 相关案例
• 4.1.1 激素牛肉产品
• 4.1.2 转基因产品
• 4.1.3 BSE 牛肉消费
• 4.1.4 克雅氏病通过输血传播
• 4.2 预警差异探析
• 4.2.1 经济因素
• 4.2.2 风险分析
• 第三章 预警应用探讨
• 1 预警应用背景
• 1.1 疫病全球化与风险社会
• 1.2 科学不确定性
• 2 预警与风险分析
• 2.1 风险分析概述
• 2.2 风险评估
• 2.3 风险的双重观点
• 2.3.1 基于科学的方法
• 2.3.2 基于价值观的方法
• 2.3.3 两种方法的比较
• 3 预警原则与预防原则
• 4 预警原则的目的
• 5 预警原则的应用准则
• 6 预警措施
• 6.1 目标制定和替代措施评估
• 6.2 认识潜在危害
• 6.3 不确定性分析
• 6.3.1 不确定的类型
• 6.3.2 证据标准
• 6.4 变更假设和责任转移
• 6.5 改进民主参与方式
• 6.6 预警行动
• 下篇 实证分析
• 第四章 以预警观点反思英国（欧盟） BSE 控制决策
• 1 BSE 危机
• 1.1 BSE 危机始末
• 1.2 BSE 对人类健康风险的复杂性
• 1.3 BSE 损失估计
• 2 反思英国（欧盟） BSE 控制决策和措施
• 2.1 触发阶段的失误分析
• 2.1.1 将 BSE 视为牛痒病
• 2.1.2 BSE 评估不全面
• 2.1.3 漠视新的证据
• 2.2 决策阶段失误分析
• 2.2.1 取舍失衡
• 2.2.2 封锁疫情
• 2.2.3 市场驱动决策
• 2.2.4 风险认知差异比较
• 2.2.4.1 养殖行业观点
• 2.2.4.2 食品行业观点
• 2.2.4.3 消费者观点
• 2.2.4.4 相关产业
• 2.3 应用阶段失误分析
• 2.3.1 措施不力
• 2.3.2 制度僵化
• 2.3.3 缺乏统一行动
• 第五章 国际禽流感防控形势预警分析
• 1 背景
• 1.1 禽流感的起源和传播
• 5N₁ 禽流感的全球经济影响'>1.2 H₅N₁禽流感的全球经济影响
• 2 可怕的风险与预警不足
• 3 触发阶段
• 5N₁ 禽流感的潜在危害'>3.1 H₅N₁禽流感的潜在危害
• 3.1.1 对养禽业的危害
• 3.1.2 对人类健康的复杂性
• 3.1.3 危害分级
• 3.1.4 预警参照系
• 3.2 风险评估
• 3.2.1 大流行的危险极大
• 3.2.2 禽间疫情反复暴发
• 3.2.3 病毒的演变无法预测
• 3.2.4 报警系统薄弱
• 3.3 不确定性分析
• 3.4 新的关注点
• 4 决策阶段
• 4.1 减少人类感染的机会
• 4.2 强化报警体系
• 4.3 从源头控制或延缓传播
• 4.4 减少发病、死亡和社会破坏
• 4.5 开展研究以指导应对措施
• 5 应用阶段
• 5.1 相关措施影响因素
• 5.1.1 疫病控制
• 5.1.2 疫病监测
• 5.1.3 疫苗开发
• 5.1.4 抗病毒药储备
• 5.1.5 全球大流行计划
• 5.2 专利保护
• 5.3 全球数据共享
• 5.4 全球生物安全
• 5.5 各国禽流感应对比较
• 5.5.1 美国
• 5.5.1.1 美国卫生福利部（HHS）
• 5.5.1.2 美国国际开发署（USAID）
• 5.5.1.3 国务院（DOS）
• 5.5.1.4 美国农业部（USDA）
• 5.5.1.5 国防部（DoD）
• 5N₁ 感染国家的应对'>5.5.2 受 H₅N₁感染国家的应对
• 5.5.2.1 柬埔寨
• 5.5.2.2 印度尼西亚
• 5.5.2.3 老挝
• 5.5.2.4 泰国
• 5.5.2.5 越南
• 小结与讨论
• 1 小结
• 1.1 理论观察
• 1.2 实证分析
• 2 讨论
• 2.1 科学意义
• 2.1.1 处理不确定
• 2.1.2 加强监测与实验法研究
• 2.1.3 发挥科学更现实的作用和潜能
• 2.1.4 预警与可持续发展的知识伙伴
• 2.1.5 知识产权的困境
• 2.2 政策与治理意义
• 2.2.1 突破各自为政
• 2.2.2 预警原则的多部门协调
• 2.2.3 发现相关专家意见
• 2.2.4 采用参与手段
• 2.2.5 打造负责任的政府
• 2.2.6 能力建设与系统监测
• 2.3 对企业与贸易的意义
• 2.3.1 透明与知识共享
• 2.3.2 产品开发策略
• 2.3.3 自由公平的国际贸易
• 2.4 社会与文化意义
• 2.4.1 承认不同的文化背景
• 2.4.2 选择可接受的风险水平
• 2.4.3 重视选择性知识资源
• 3 建议
• 3.1 将预警纳入健康或环境保护政策
• 3.2 通过预警促进透明决策与良好治理
• 3.3 开展预警研究
• 结论
• 参考文献
• 致谢
• 攻读博士学位期间论文发表与著作出版情况