农地非农化过程中的地方政府行为研究

论文摘要

改革开放之后,随着放权让利和分灶吃饭财政体制的推行,地方政府有了自己的行为空间、行为能力、行为权利和行为动机,成为相对独立的行为和利益主体。它与中央政府之间关系不再只是简单的行政隶属关系,而是成为具有不同权力和利益的对等的博弈主体。地方政府不再是简单地按照中央政府指示行事、认真执行中央政府的政策,而是从自己的角度理解和贯彻中央政府的政策,以实现自身利益最大化。随着地方政府具有自己独立的利益需求,其在农地非农化中的行为取向与中央政府发生偏离,中央政府希望将农地非农化规模控制在一个适当的范围内,而地方政府则希望农地非农化规模越大越好。由于以违规方式执行中央政府农地非农化政策,地方政府可以获得额外的收益,因此违规必然成为地方政府的普遍行为方式。实际上,地方政府是主要的土地违法者也证明了这一点。据国土资源部执法监察部门的调查,目前我国80%的违法用地是地方政府行为。凡是性质严重的土地违法行为,几乎都涉及政府。相对于企业违法,地方政府违法的危害性更大,因为它是辖区内土地管理者,承担着保护耕地、维护土地市场秩序等职责,而现在自己带头违反制度,其结果必然是严重损害政府形象、法律尊严及农地非农化秩序的混乱。众所周知,我国人多地少,土地是人类生产生活最基本的载体,18亿亩的耕地保有量关系到国家的经济生态安全、社会稳定以及子孙后代的生存发展。近年来,为加强地方政府土地管理行为、将保障国家土地资源可持续利用的全局性、战略性目标落到实处,2004年和2006年,国家从治本的角度出发采取了两项重大举措,对土地行政管理体制进行了调整:一是改革了省以下国土资源管理体制;二是建立了国家土地督察制度,并连续发布了一系列与之相配套的法律法规,以此规范地方政府的行为。但是,地方政府为实现本地区的率先发展和以地生财及其政绩,在农地非农化过程中,仍然存在大量失范行为:以各种形式变相规避上级政府的规划管制、计划控制和审批管理、土地违法问题日益突出、乃至直接违法批占土地,致使我国的耕地保有量一直处于失控状态,已影响到经济的平稳运行和社会稳定。在一定程度上,地方政府已成为农地非农化过程中违规违法的重要主体。地方政府在农地非农化过程中既充当“裁判员”又扮演“运动员”角色,存在大量失范行为,农民与地方政府之间矛盾激化,造成大量信访案件,农村不稳定因素增加。这就要求地方政府牢固树立服务意识,进一步加强土地管理,完善农地非农化机制,获取土地利用经济、生态和社会效益的最大化,实现社会全面协调可持续发展。文章绪论部分首先介绍了本选题的研究背景、目的和意义;第二部分介绍了农地非农化的基本概念,分析了我国现阶段农地非农化现状;第三部分为文章的重点章节,分析了我国农地非农化的参与主体,重点对农地非农化过程中的政府行为进行了研究,分析了地方政府的失范行为及其危害和成因;第四部分分析了国外农地非农化过程中的政府行为及其对我国的借鉴;第五章引用了实际案例进行了具体分析;第六章提出了地方政府非农化行为的相关政策建议;最后提出了本文的主要研究结论及对未来研究的展望。

论文目录

• 摘要
• ABSTRACT
• 第一章 绪论
• 第一节 研究的背景、目的和意义
• 第二节 研究进展
• 第三节 研究理论与内容
• 第四节 研究方法和技术路线
• 第五节 可能的创新与不足
• 第二章 农地非农化概述
• 第一节 农地非农化的概念与内涵
• 第二节 农地非农化实现的途径
• 第三节 我国现阶段农地非农化现状
• 第三章 我国地方政府在农地非农化过程中的行为分析
• 第一节 农地非农化参与主体分析
• （一） 政府行为的涵义
• （二） 农地非农化中的主体
• 第二节 中央与地方政府非农化过程中的博弈分析
• （一） 中央与地方政府非农化过程中的博弈
• （二） 中央与地方政府博弈带来的效应
• （三） 构建农地非农化中的和谐政府关系
• 第三节 地方政府非农化偏好分析
• （一） 难挡“土地财政”诱惑
• （二） 片面政绩观
• （三） 农用地歧视
• 第四节 地方政府农地非农化过程中失范行为及其危害分析
• （一） 地方政府农地非农化过程中失范行为
• （二） 地方政府农地非农化过程中失范行为危害分析
• 第五节 地方政府行为失范的成因分析
• （一） 相关法律法规不完善
• （二） 地方政府的矛盾角色及错误观念
• （三） 农地非农化过程中的经济利益驱使
• （四） 高压措施持续性不够，处罚力度不强
• 第四章 国外农地非农化过程中的政府行为分析和借鉴
• 第一节 北美发达国家
• 第二节 欧洲国家
• （一） 英国
• （二） 荷兰
• 第三节 亚洲国家
• （一） 日本
• （二） 以色列
• 第四节 国外经验对我国的启示
• （一） 加强土地资源规划
• （二） 加强区域土地合作，实现利益共享
• （三） 严格用地程序，严把用地审批关
• （四） 完善基本农田保护制度，实现区域耕地总量动态平衡
• 第五章 地方政府农地非农化行为失范典型案例分析
• 第一节 案件基本情况
• 第二节 地方政府失范行为
• （一） 借新农村建设、旧村改造名目在村集体土地上圈地搞房地产开发
• （二） 地方两级政府大力支持
• （三） 违法违规操作，规避合法农地转用程序
• 第三节 失范行为危害
• （一） 致使农民“美梦”夭折，农民利益受损
• （二） 造成国家资源的严重浪费
• 第四节 失范行为处理结果
• （一） 责令房山区地方政府检讨
• （二） 严格整治“潜规则”
• 第六章 规范地方政府农地非农化行为的政策建议
• 第一节 制度层面
• （一） 以科学发展观统领城市与农村的协调发展
• （二） 推进土地市场创新，使市场成为农村土地资源配置的主要机制
• 第二节 政府管理层面
• （一） 强化政府宏观调控，促进农村土地资源合理利用
• （二） 深化行政管理体制改革，转变政府职能
• 第三节 技术层面
• （一） 加大科技投入，利用卫片执法检查等高科技手段进行动态监测
• （二） 积极开展农地整理，增加有效耕地面积
• （三） 鼓励公众积极参与，有效监督地方政府行为
• 第七章 结论与展望
• 第一节 主要研究结论
• 第二节 未来研究展望
• 参考文献
• 攻读硕士学位期间发表的学术论文目录
• 致谢