论文摘要
对殖民地时期香港政制的典型描述是行政主导,尤其在港英政府推行代议制改革之前。由于行政和立法都是港督施政行为的自然延伸,因此,立法机关不可能对行政机关产生实质意义的制衡,行政对立法体现为一种绝对的主导关系。《基本法》延续并完善了这种政治体制,维持了行政首长及行政机关的强势地位,同时又强调行政与立法之间要相互配合、相互制衡。这样的体制设计既尊重了历史,又面向了未来;既维护了效率,又包容了民主;既有助于实现《基本法》规定的行政长官对中央负责的规定,照顾到“一国”,又能回应香港市民日益增强的政治民主化诉求、兼顾到“两制”。而无论是议会制还是三权分立的制度,都无法做到这一点。但香港回归的实践表明,行政主导作为宪政的设想与行政主导作为政治现实之间的差距,在恶劣的外部环境冲击和行政长官管治经验不足的情形下,有时会拉得很大。令人不解的是,既然行政长官有充分的条件和理由体现其强势的地位,为什么立法会却能在实际的运作中实现了对行政长官及特区政府的有效制约?原因是多方面的。首先,与殖民地时代的政制相比,《基本法》在赋予行政长官及其领导下的政府广泛职权的同时,又赋予了立法会对行政长官及政府相当程度的制衡权,提高了实施“绝对行政主导”的门槛。其次,中央、特区法院、功能团体、政党组织等因素都在直接或间接地影响着行政与立法在权力架构中的平衡定位。尤其是在民主的口号下被充分发酵了的市民意愿,成为立法会藉以制约行政长官及特区政府的最重要的基础。在当前情况下,要促进行政与立法关系的良性协调发展,就必须回到《基本法》所确立的行政主导的框架,明确行政对立法的主导地位;就必须兼顾到民主与效率两种价值,既不能为了民主、片面地强调制衡而无法论证合理性的价值,也不能为了效率、片面地强调主导而失去合法性的基础;就必须运用政治、经济、法律等多种手段,妥善解决不同性质的问题,及时促进各种矛盾的化解。
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